2.1    Aplicarea sanctiunilor contraventionale in materia dreptului concurentei – consideratii generale

         Dupa cum s-a aratat deseori si in doctrina dreptului administrativ, nu exista in Romania o teorie a contraventiei care sa delimiteze net aceasta forma de raspundere de alte forme de raspundere juridica.  Desigur, aceasta situatie se poate explica pe baza unor considerente istorice[1], care au mai putina importanta in contextul nostru.  Ceea ce trebuie remarcat insa este ca, asa cum este definita de legislatia romana in vigoare, raspunderea contraventionala nu este decat o forma derivata a raspunderii penale sub raportul substantei, dar a carei procedura de aplicare are ca drept comun procedura civila[2].  De unde rezulta ca raspunderea contraventionala ar putea fi cumulata cu alte forme de raspundere juridica, dar dupa cum voi arata mai jos este discutabil daca ea poate fi cumulata cu raspunderea penala (daca, prin absurd aceeasi fapta ar fi sanctionata si contraventional si penal) datorita “afinitatilor” dintre cele doua forme de raspundere[3].  Nu ne aflam insa in fata unui cumul a celor doua forme de raspundere in cazul aplicarii unei sanctiuni penale si luarea unor masuri de constrangere administrativa in urma stabilirii raspunderii penale.     

         Trasaturile contraventiei, ca element fundamental al raspunderii contraventionale, sunt determinate de art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor, fiind interpretate si dezvoltate de catre doctrina.  Astfel, contraventia este (i) o fapta savarsita cu vinovatie[4], ceea ce face ca o fapta de concurenta neloiala sanctionata civil chiar in lipsa oricarei culpe sa nu poata fi sanctionata si contraventional.  Formele vinovatiei sunt intentia si culpa, cele doua forme de vinovatie avand semnificatiile date de dreptul penal[5]; (ii) spre deosebire de infractiune, fapta contraventionala are un pericol social mai redus (determinarea pericolului social mai redus este optiunea legiuitorului, nu se poate deduce din interpretare).  Oricum, si in materie contraventionala se aplica principiul nullum crimen sine lege, deci nu se poate crea o contraventie pe cale de interpretare si nu pot fi extinse pe cale de interpretare contraventiile deja incriminate; (iii) fapta contraventionala este sanctionata prin legi si alte acte normative, ceea ce reprezinta consacrarea expresa in materia contraventionalului a principiului din dreptul penal nulla poena sine lege.   

         In legatura cu subiectul pasiv al raspunderii contraventionale, exista o discutie in doctrina de specialitate cu privire la posibilitatea ca persoana juridica sa poata fi sanctionata contraventional.  Se constata ca, desi Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 (prin art. 3 alin.2) prevede expres aceasta posibilitate, sanctionarea persoanei juridice apare si in noua reglementare ca o situatie de exceptie (vezi art. 4 alin.2).   Acest lucru contravine cumva practicii stabilite mai ales dupa anul 1989, cand s-a ajuns uniformizarea aplicarii legislatiei in ce priveste raspunderea contraventionala a ambelor categorii de persoane[6].  Spre deosebire de reglementarea anterioara, actualmente este insa posibil sa fie stabilite contraventii si sanctiuni contraventionale pentru persoana juridica si prin Hotarari de Guvern si hotarari ale organelor locale ale puterii de stat, nu numai numai prin lege si ordonante guvernamentale.

         Referitor la cauzele care inlatura raspunderea contraventionala, ele sunt prevazute in art. 11 din Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001.  In doctrina dreptului administrativ, se considera ca asemenea cauze sunt similare cu cele care inlatura raspunderea penala, de aceea pentru interpretarea lor trebuie sa se recurga la textele Codului penal care definesc situatiile respective[7].  Aceeasi analogie trebuie folosita privitor la prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale, reglementata de art. 13 din Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor (care este distincta de prescriptia executarii sanctiunii, cand nu mai putem vorbi de exonerare de raspundere, de vreme ce raspunderea contraventionala a fost deja stabilita – a se vedea art.14 din aceeasi reglementare).  Unii autori de drept administrativ considera ca poate exista o “contraventie continuata”, fara insa a se ajunge in acest fel la imprescriptibilitatea constatarii contraventiei.  In aceasta optica, in cazul contraventiilor continuate momentul savarsarii faptei coincide cu cel al incetarii ei (deoarece in aceasta situatia, “savarsirea” efectiva a faptei presupune scurgerea unei perioade de timp, ceea ce ar face dificila stabilirea momentului de la care incepe sa curga termenul de prescriptie). 

         Cat priveste procedura sanctionatorie prevazuta de Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001, acest act normativ consacra principiul ablatiunii (recte, posibilitatea pentru contravenient de a achita jumatate din cuantumul amenzii in termen 48 de ore de la data actului de constatare si sanctionare a contraventiei).  Exista insa tot mai numeroase exemple de acte normative prin care legiuitorul deroga de la aplicare principiului ablatiunii in cazul anumitor contraventii (o astfel de dispozitie exista si in Legea nr.21/ 1996, art. 61).   

 

2.2    Probleme de contencios administrativ in materia dreptului concurentei- consideratii generale

         In doctrina de specialitate din tara noastra, prin “contencios administrativ” se inteleg litigiile de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv un functionar public, sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, in care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice[8].  Ceea ce este important de retinut este ca actul atacat sa fie al unei autoritati administrative, emis in exercitarea autoritatii publice, ceea ce include (cu exceptiile aratate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ), si actele administrative normative, precum si actele administrativ-jurisdictionale[9].  O alta conditie de fond, esentiala pentru exercitarea actiunii in contencios administrativ, este ca prin actul atacat sa fie vatamat un drept sau interes recunoscut de lege (interes legitim).  Cu toate acestea, exista autori care afirma ca si in cazul in care nu se incalca un interes legitim sau un drept subiectiv al reclamantului, instanta ar trebui sa anuleze actul atacat daca a fost emis printr-un exces de putere.      

         Conform art. 2 lit. c din Legea nr. 29/ 1990, nu se aplica prevederile ei cand printr-o lege speciala se prevede o alta procedura de modificare sau desfiintare a actului administrativ atacat – teoria “recursului paralel”.  Desigur, procedura alternativa de modificare sau desfiintare trebuie sa fie tot o procedura judiciara. Pentru a putea invoca recursul paralel ca o cauza de neprimire a actiunii intemeiate pe Legea nr. 29/ 1990, trebuie indeplinite urmatoarele conditii[10]: sa fie vorba de un adevarat recurs jurisdictional si nu de un simplu recurs ierarhic, sa fie vorba de o actiune directa si reclamantul sa obtina prin calea de atac speciala o satisfactie echivalenta cu cea a actiunii in contencios.   Un exemplu de asemenea procedura in recurs paralel il ofera Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care apare ca o lege speciala in raport cu dreptul comun care este Legea nr. 29/ 1990[11].  In schimb, procedura din Legea nr. 21/ 1996 nu exclude aplicarea Legii nr. 29/ 1990, Legea nr. 21 facand parte din regimul contenciosului administrativ (chiar daca exista unele derogari de la dispozitiile Legii nr. 29/ 1990).

         In materie de contencios administrativ privind actele emise de Consiliul Concurentei, instanta competenta de drept comun este Curtea de Apel Bucuresti.    Trebuie precizat ca instanta competenta nu poate emite un act in locul actului administrativ desfiintat, deoarece s-ar incalca in acest fel principiul separatiei puterilor in stat. 

 

2.3    Procedura sanctionatorie administrativa prevazuta de Legea nr. 21/ 1996

Procedura sanctionatorie cuprinde doua etape: investigarea practicii (presupus) monopoliste si luarea unei masuri sau mai multor masuri corective in cazul in care rezultatul investigatiei duce la concluzia existentei unei incalcari aduse Legii nr 21/ 1990.

 

2.3.1             Procedura de investigare

Organul de supraveghere (Consiliul Concurentei) declanseaza ancheta din oficiu, la plangerea unei persoane fizice sau juridice „afectate in mod real si direct”, la cererea organizatiilor pentru protectia consumatorilor, instantelor judecatoresti si a altor categorii de persoane enumerate in art. 40.  Organul de supraveghere are puteri de ancheta mai mari decat cele acordate in mod obisnuit unui organ administrativ.  Astfel, el poate face perchezitii (atat la sediul sau punctele de lucru ale agentului economic, cat si la domiciliul conducatorilor sau salariatilor acestuia), are dreptul de a ridica documente, de a pune de sigilii.  Aceste atributii care in sistemul actual sunt acordate numai organelor de urmarire penala sau Garzii Financiare[12], pot fi exercitate numai de anumiti functionari ai Consiliului Concurentei (inspectori de concurenta), autorizati de Ministerul Justitiei.  Mai mult, indeplinirea acestor acte care infrang dreptul de proprietate privata si inviolabilitatea domiciliului se pot face numai in baza unui ordin emis de Presedintele Consiliului Concurentei si cu autorizarea judiciara prealabila data prin incheiere de catre  presedintele tribunalului in raza caruia se afla locul controlat sau de un judecator delegat de acesta (este interesant de remarcat ca daca actiunea de investigare trebuie sa se desfasoare simultan in circumscriptii judecatoresti diferite, oricare presedinte al unuia din tribunalele competente poate emite o incheiere unica).  O ultima precizare privind procedura de investigare: Legea nr. 21/ 1996 prevede expresis verbis ca investigatia nu se poate incheia fara audierea agentilor economici participanti la faptul monopolist, sau cel putin convocarea acestora pentru a fi audiati, exceptand cazul in care investigatia nu a condus la descoperirea unor dovezi suficiente pentru incalcarea legii care sa justifice impunerea de masuri sau sanctiuni – art. 47¹ L 21/ 1996).

 

2.3.2             Luarea de masuri corective

Masurile ce pot fi luate de Consiliul Concurentei dupa ce, in baza investigatiei, acesta a decis in sensul existentei practicii monopoliste, sunt urmatoarele:

(i) sa ordone incetarea practicii monopoliste (de regula, impreuna cu alte masuri) sau suspendarea ei – art. 50 lit.a) din Legea nr. 21/ 1996.  Pana la emiterea unei decizii privind luarea acestor masuri, Consiliul Concurentei poate impune –printr-o decizie privind masuri interimare- luarea oricarei masuri necesare pentru restabilirea mediului concurential si repunerea partilor in situatia anterioara  Aceste masuri –interimare sau finale- se iau pentru a preveni sau stopa de indata un prejudiciu „grav si cert”[13] si numai pentru o durata limitata de timp, necesara pentru restabilirea liberei concurente.  Cred ca suntem in prezenta unei sanctiuni administrative, respectiv a unei masuri contraventionale complementare[14]. 

(ii) sa impuna anumite obligatii sau conditii agentilor economici anchetati, atunci cand accepta practica monopolista / concentrarea economica sub conditia ca ea sa fie modificata astfel incat sa fie in acord cu Legea nr. 21/ 1996 – art. 50 lit.a), art. 51 alin.2 lit.c) (pentru autorizarea conditionata a concentrarilor economice).  Impunerea acestor obligatii/ conditii reprezinta un act administrativ individual si nu un contract intre Consiliul Concurentei si agentii economici anchetati.   

(iii) in cazul abuzului de pozitie dominanta, sa ceara Curtii de Apel Bucuresti, sa ia una sau mai multe din masurile stabilite in art.7 din Legea nr. 21/ 1996.  Aceste masuri sunt foarte grave, ele infrang principiul libertatii de asociere si principiul libertatii contractuale, de aceea ele pot fi adoptate numai in conditii extreme.  Astfel, ele pot fi luate daca (1) agentul economic monopolist a fost deja sanctionat pentru abuz de pozitie dominanta[15], dar pericolul pentru libera concurenta continua sa existe si (2) pozitia dominanta respectiva afecteaza “grav” un „interes public major”[16].  Consiliul Concurentei are sarcina probei in ce priveste afectarea interesului public major iar instanta, dupa ce se va stradui sa determine existenta interesului public major si sa aprecieze incalcarea grava a acestuia, poate lua, la cererea Consiliului Concurentei, una sau mai multe -dar nu toate- din masurile specificate in art. 7 alin.1 din Legea nr. 21/ 1996 (oricare din aceste masuri avand drept scop sa conduca la lichidarea pozitie dominante si nu la simpla incetare a abuzului de pozitie dominanta), sub conditia ca aceasta masura sa fi fost inclusa in cererea introductiva.  In luarea masurii, instanta este limitata de urmatoarele considerente: evitarea cresterii preturilor[17] sau respectarea drepturilor tertilor in baza contractelor incheiate cu agentul monopolist.  

(iv) sa ceara instantei declararea nulitatii actelor juridice incheiate in baza unei intelegeri monopoliste sau ca urmare a unui abuz de pozitie dominanta, sau declararea nulitatii a insasi intelegerii monopoliste – art.54 din Legea nr. 21/ 1996. – aceasta nu este o masura administrativa, ci consacrarea unei calitati procesuale active.

(v) sa aplice amenzi contraventionale -art. 55-56 din Legea nr. 21/ 1996.  Cuantumul acestora este de pana la 1% din cifra totala de afaceri (art.55), respectiv de pana la 10% din cifra totala de afaceri din anul financiar anterior sactionarii (art.56). Contraventiile prevazute in art.55 pot fi cumulate cu cele din art. 56, deoarece cele doua articole au in vedere fapte distincte (in practica, in foarte multe cazuri o actiune anti-monopolista duce la savarsirea ambelor categorii de contraventii).  De asemenea, Consiliul poate aplica si amenzi cominatorii care pot ajunge pana la 5% din cifra de afaceri zilnica medie din anul financiar anterior sanctionarii, pe fiecare zi din intarziere.

2.3.3    Prescriptia actiunii contraventionale

            Dreptul de prescriptie privind aplicarea sanctiunilor contraventionale se prescrie in termen de 3 ani in cazul in care au fost furnizate informatii inexacte sau incomplete, refuzul de a se supune unei inspectii sau furnizarea de informatii sau documente incomplete in timpul inspectiilor Consiliului Concurentei.  In cazul celorlalte contraventii, termenul de prescriptie este de 5 ani.  Art. 62² din Legea nr.21/1996 prevede cazurile de intrerupere ale termenului de prescriptie. 

 

 

[1]  Pentru prezentarea acestor considerente istorice, a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. NEMIRA, Bucuresti, 1996, pp.235- 244

[2]  Pentru o analiza a trasaturilor raspunderii contraventionale si pentru modului in care este reglementata in Romania, a se vedea I. Poenaru, Problemele legislatiei contraventionale, in Revista “Dreptul”, nr. 2/ 1998, pp.46-57; A. Iorgovan, op.cit., vol.II,  pp. 235-236; 242-244; 292.

[3]  A se vedea si art. 13 alin.3 din Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care implica ideea unei incompatibilitati a cumulului celor doua forme de raspundere.

[4]  Nu se concepe o raspundere obiectiva in materia raspunderii contraventionale (A. Iorgovan, op.cit., vol.II, p.245).

[5]  A se vedea C. Bulai, Manual de drept penal. Partea generala, Ed. ALL, Bucuresti, 1997, pp. 154-164.

[6]  Multe din legile si ordonantele guvernamentale adoptate dupa 1989 prevad sanctiuni contraventionale, fara a preciza daca ele se aplica si persoanelor juridice.  In practica, ele sunt aplicate si persoanelor juridice, ceea ce reprezinta o interpretare “extensiva” a fostului art. 5 alin.3 din Legea nr. 32/ 1968 si a actualului art. 4 alin.2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor. 

[7]  A se vedea A. Iorgovan, op.cit., vol. II, p. 264 si autorii acolo citati.

[8]  A. Iorgovan, op.cit., vol. I, p. 382.

[9]  A. Iorgovan, op.cit., vol. I, p. 408.  In cazul actelor emise de Consiliul Concurentei, aceasta implica posibilitatea de a contesta in fata instantei de contencios administrativ atat regulamentele si instructiunile sale, cat si deciziile de sanctionare a actelor anticoncurentiale (care reprezinta actele finale al unei proceduri jurisdictional-administrative) si deciziile de refuz de autorizare a concentrarilor economice. 

[10]  Pentru conditiile de exercitare ale recursului paralel, a se vedea C.G. Rarincescu, op.cit., pp.330-331.

[11]  A. Iorgovan, op.cit., vol. I, pp. 491-493.

[12]  V. art. 17 din Legea nr. 30/ 1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare (publicata in M.O. nr. 64/ 27.03.1991).

[13]  Din pacate, legea si practica Consiliului Concurentei ofera prea putine elemente pentru a determina elementele unui prejudiciu grav si cert.  In orice caz, nu este vorba de un prejudiciu eventual, desi fapta monopolista – asa cum voi arata in continuare – este sanctionabila si cand are numai un efect potential (“poate avea ca efect” afectarea semnificativa a concurentei).  

[14]  A se vedea A.Iorgovan, op. cit., vol. I, pp.289-291.

[15]  Nu prezinta relevanta natura sau gravitatea masurii/ sanctiunii anterioare luate impotriva agentului monopolist, ceea ce conteaza este faptul ca nu s-a conformat acelei masuri/ sanctiuni.  Astfel, art. 58 din Legea nr. 21/ 1996 prevede dreptul Consiliului Concurentei de a cere instantei luarea uneia din masurile prevazute in art. 7 alin.1 in cazul in care, in termen de 45 zile, agentul economic nu se conformeaza uneia din masurile luate anterior impotriva sa de Consiliu.

[16]  Interesul public major este definit in art. 7 alin.5 din Legea nr. 21/ 1996, prin raportare la cateva concepte la fel de vagi ca si cel de “interes public major”: securitatea publica, pluralitatea de agenti economici independenti, bunastarea consumatorilor si „regulile prudentiale”.  De fapt, definitia in sine este absurda, deoarece s-ar traduce astfel: interesul public major este securitatea publica sau bunastarea consumatorilor sau regulile prudentiale, etc.  Ce inseamna pluralitatea de agenti economici independenti: poate insemna mentinerea pe piata si numai a doi agenti economici?  Ale cui sunt regulile prudentiale (ale pietei relevante; provin din politica macroeconomica a statului?) si ce contin ele? etc.

[17]  Art. 7 mi se pare ca o incalcare fatisa a principiului separatiei puterilor in stat, deoarece impune unui organ judecatoresc sa ia masuri bazate pe considerente de oportunitate economica, dar subordoneaza decizia acestuia de aprecierea unui organ administrativ cu privire la tipul de masura ce trebuie luat.