NORMELE ŞI RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Structura normei de drept administrativ

În mod asemănător cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

În dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltată şi prevede împrejurările, condiţiile în care se aplică şi respectiv subiectele la care se referă dispoziţia. În ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale normei: definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni.

De altfel, în articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt redate mai multe definiţii, astfel:

„(1). Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală”.

„(2). Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică. Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici”.

„(5). În sensul prezentei legi, totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul funcţionarilor publici”.

Este de notat faptul că, în ultimii ani, îndeosebi în domeniul dreptului administrativ, s-a generalizat practica şi tehnica legislativă de a defini, în cadrul ipotezei normei de drept, noţiunile cu care operează actul normativ respectiv, cu intenţia vădită de a clarifica exhaustiv, în cele mai mici amănunte, noţiunile utilizate în cuprinsul acestora. De pildă, noua Lege a contenciosului administrativ defineşte nu numai noţiunea de bază – interes legitim – ci şi formele acestuia: interesul legitim privat şi interesul legitim public.

Observăm că necesitatea obiectivă a acestui mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administraţiei publice şi implicit al dreptului administrativ, aplicarea practică în cele mai variate forme şi situaţii concrete a valorilor apărate şi prestarea serviciilor publice, care urmăresc realizarea intereselor generale ale statului şi cele personale ale cetăţeanului, cer şi impun o asemenea manieră de legiferare. Acelaşi context, al importantei activităţi desfăşurate de administraţia publică, reclamă o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administraţiei publice şi locale cât mai multe elemente şi argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public apărat şi aplicarea cât mai exactă a legii.

În doctrină, mergând în detaliul analizei, se face distincţie între ipoteza precis determinată (conturarea detaliată şi precisă a împrejurărilor în care se va aplica dispoziţia) care impune funcţionarului doar să ia act, să verifice ori să constate şi să confirme şi ipoteza relativ determinată, care prevede, la modul general, împrejurările în care se aplică norma, lăsând la aprecierea organului modalitatea de aplicare, aceştia având competenţa de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: „în situaţii deosebite …”, „în cazuri bine justificate”, „dacă este necesar”, „şi altele de natură …” sau  „şi altele de asemenea …”).

În ce ne ce priveşte, dacă ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa tendinţa legiuitorului român de a abuza de asemenea sintagme, care lărgesc plajele arbitrariului şi abuzului în practica administrativă, aspect relevat cu obstinaţie de către comisiile, observatorii şi specialiştii aparţinând Comunităţii Europene. Acest lucru va trebui analizat şi soluţionat de-a lungul procesului legislativ, rămânând ca numai în situaţiile în care obţinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este condiţionată de o anchetă administrativă sau o procedură prealabilă, să se mai utilizeze asemenea formulări.

În ceea ce priveşte dispoziţia normei de drept administrativ, vom constata că ea este mai întotdeauna categorică, precisă şi imperativă, reflectând procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme obligă subiectele la o anumită conduită. Spre exemplu, „articolul 17 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 stipulează că „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, autorităţile administraţiei publice locale vor asigura folosirea, în raporturile cu aceştia, şi a limbii materne a acestora, în conformitate cu prevederile Constituţiei …”. În mod asemănător, în articolul 8 din legea invocată anterior se prevede: „Autorităţile administraţiei publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii”.

Este de observat că o mare parte dintre normele de drept administrativ conţin dispoziţii prohibitive, stipulând norme de interzicere a unor acţiuni, aşa cum se întâmplă îndeobşte cu cele cu caracter contravenţional prin care se stabilesc regulile de constrângere administrativă. În acest sens, ne stă la îndemână articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicată, privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, redactat astfel: „Sunt interzise adunările publice prin care se urmăreşte: a) propagarea ideilor totalitare de natură fascistă, comunistă, rasistă, şovină sau ale oricăror organizaţii terorist-diversioniste, defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la ură naţională sau religioasă, incitarea la discriminare, la violenţă şi la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri:  b) organizarea unei lovituri de stat sau altei acţiuni contrare siguranţei naţionale;  c) încălcarea ordinii, siguranţei sau moralităţii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ori punerea în pericol a sănătăţii acestora”.

Uneori, dispoziţia normei de drept administrativ are şi caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a acţiona sau nu într-o anumită modalitate, evocată mai ales prin verbele „a putea”, sau „a face” şi/sau prin utilizarea sintagmelor „autoritatea administrativă poate …” sau „cetăţeanul poate …”. Spre exemplu, articolul 12 din Legea administraţiei publice locale stipulează: „Autorităţile administraţiei publice locale pot încheia şi pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condiţiile legii. În acelaşi sens, invocăm, spre pildă, formularea articolului 46, al aceluiaşi act normativ, care, printre altele, stipulează: „…nominalizarea comisiilor şi compartimentelor cărora  li  se  transmit  materiale  spre analiză se face de către primar împreună cu secretarul”.

În legătură cu sancţiunea normei de drept administrativ, o serie de autori şi specialişti consideră, în mod eronat, că normele de drept administrativ, asemănător celor de drept constituţional, nu ar avea sancţiune, bazându-se pe constatarea faptului că, la fel ca şi în cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare întotdeauna şi în mod expres, fiind dedusă, prin analiza logică a conţinutului normei juridice respective sau fiind aplicată aceeaşi sancţiune pentru încălcarea a mai multor norme juridice conţinute de acelaşi act legislativ.

Pe de altă parte, considerăm şi noi, că sancţiunea rămâne elementul potenţial al normei de drept administrativ, întrucât trebuie să admitem că ea se pune  în aplicare nu numai din teama de a nu fi sancţionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului, funcţionarului şi ale cetăţenilor.

Apoi, pe un plan mai larg, ţinând cont de noţiunile cu care operăm şi cele unanim acceptate, precum şi de conţinutul legislaţiei în vigoare, suntem şi noi de acord că trebuie făcută distincţie între sancţiune, ca element al structurii logico-juridice a normei şi, sancţiune, ca element al răspunderii juridice de natură administrativă. Privind astfel lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sancţiunii normei de drept administrativ:

1. sancţiuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcţie, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinară, trecerea într-o funcţie publică inferioară, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare, sau după caz, de promovare în funcţia publică ş.a.);
2. sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda, confiscarea ş.a.).
3. sancţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daună materială sau morală);
4. măsuri tehnico-administrative de constrângere (de protecţie a unor interese personale sau publice, de prevenţie şi de protecţie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reţinerea administrativă, reţinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical ş.a.);
5. măsuri de executare silită (de înfrângere a unei rezistenţe fizice: acţiuni în forţă ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinţarea unor construcţii ş.a.);
6. măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac, ş.a.).

2. Clasificarea normelor de drept administrativ

Am văzut anterior că normele de drept administrativ pot îmbrăca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse în diferite acte juridice normative, fie îmbracă forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesară distincţia  între  normele  de drept administrativ şi actele administrative normative.

În plus, actele administrative normative cuprind de regulă şi alte norme juridice decât cele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc.

În literatura de specialitate, şi înainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care:  a) al sectorului de activitate;  b) al ramurii şi al domeniului activităţii administrative;  c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.

Cele mai elaborate lucrări şi mai fundamentate clasificări aparţin profesorului Valentin Prisăcaru (care utilizează criteriile obiectului reglementării şi al sferei de reglementare a normelor şi ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material şi de drept procesual – respectiv generale, norme speciale şi norme excepţionale) şi profesorului Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite  adăugăm şi un altul: al funcţiei care se realizează, norma respectivă, ajungând astfel la cinci categorii de norme, la care achiesă şi noi, astfel:

1. norme organice;
2. norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice;
3. norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice;
4. norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (neesenţiale) pentru societate;
5. norme de contencios administrativ.

Se cuvine să menţionăm că, în opinia autorilor menţionaţi mai sus, prin sintagma norme organice se pot evoca toate normele care se referă la organizarea şi funcţionarea instituţiilor politico-administrative, indiferent, de pildă, dacă reprezintă legi organice, legi  ordinare   sau   norme   edictate  chiar  de  către autorităţile administrative  centrale   sau  locale.      

Am adăuga că importanţa cunoaşterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire şi de ordonare a lor într-o succesiune logică, atunci când se pune problema aplicării unora sau altora într-o speţă concretă. De pildă, conform cu conţinutul, sensul şi organismul de la care emană vor avea prioritate normele organice faţă de cele ce rezultă din legile ordinare, respectiv cele de drept administrativ faţă de cele ce apar şi rămân subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul civil şi, nu în ultimul rând, normele cu caracter special se aplică înaintea celor cu caracter general, iar norma de excepţie numai înaintea celor două mai sus menţionate.

3. Noţiunea raportului juridic de drept administrativ

Într-o formulare simplistă, raporturile juridice ne apar ca relaţii sociale căzute sub incidenţa normelor juridice. Pentru a fi şi mai exacţi, vom preciza că nu toate relaţiile sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor permite să afirmăm că raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie într-o categorie cu totul distinctă.

O serie de autori afirmă că raportul juridic concret, din care derivă drepturile şi obligaţiile subiectelor, se poate stabili fie în urma intervenţiei unui fapt juridic, fie rezultă direct din norma juridică aşa cum se întâmplă curent în domeniul dreptului penal. Spre deosebire de domeniul penal, care conţine nu numai norme cu dispoziţii şi sancţiuni, am văzut că în domeniul administrativ normele au în structură ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare şi conflict nu poate fi extinsă la toate raporturile juridice care cad sub incidenţa sa, decât, de pildă, la normele contravenţionale, în interiorul cărora agentul de autoritate poate solicita şi impune o anumită conduită iar celălalt participant la raportul respectiv este obligat să-l execute, deci să se conformeze.

Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma că raportul de drept administrativ este reprezentat de relaţia socială reglementată de către norma dreptului administrativ, indiferent dacă s-a născut direct, din norma juridică, sau indirect din fapta juridică săvârşită în executarea acesteia.

4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Vom consemna mai întâi evoluţia contradictorie, în literatura de specialitate din perioadele interbelică şi postbelică, a problematicii clasificării raporturilor de drept administrativ. În perioada interbelică s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, în timp ce literatura postbelică s-a angajat în teorii care au încercat să explice, uneori de o manieră tehnico-juridică, fenomenele politice ale perioadei socialiste şi comuniste. Se poate cita, de pildă, teza pluralităţii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari categorii  de raporturi  de  drept administrativ:  de  subordonare, de participare şi de colaborare.

 Pentru a ajunge la opinia dominantă actuală a clasificării raporturilor de drept administrativ, în raporturi de subordonare şi în raporturi de colaborare, ne vom ralia la părerea celor care susţin faptul că denumita categorie a raporturilor de participare nu reprezintă o categorie de sine stătătoare, ci o formă a raporturilor de colaborare, astfel încât vom putea analiza cele două mari categorii identificate.

Raporturile de subordonare se stabilesc între o autoritate a administraţiei de stat, pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă parte (o altă autoritate publică, o persoană juridică civilă, o persoană fizică). Important de reţinut este faptul cardinal că, în cadrul acestui tip de raport, subiectul purtător al autorităţii publice este „subiectul supraordonat”. Acesta, fie în baza autorităţii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

Se acceptă, însă, şi posibilitatea ca subiectul supraordonat să fie şi o persoană privată, în măsura în care a fost sau este autorizată prin lege sau, după caz, de către o autoritate a administraţiei publice să desfăşoare activităţi în regim de autoritate publică.

Raporturile de colaborare se stabilesc între subiecte aflate în poziţii de egalitate, dintre care cel puţin unul dintre acestea este reprezentantul unei autorităţi administrative, deci purtătorul autorităţii publice. Acest tip de raporturi apare, de regulă, între două autorităţi ale administraţiei publice care acţionează împreună, pe picior de egalitate, exercitându-şi fiecare competenţa, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activităţii desfăşurate pentru menţinerea ordinii şi liniştii publice, realizate în cadrul unor raporturi de colaborare, de către Jandarmerie şi Poliţie.

Acest tip de raporturi pot apărea şi între o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale şi o altă autoritate publică, atunci când legea le obligă să acţioneze împreună pentru îndeplinirea unei sarcini care revine administraţiei publice. (Putem cita prezenţa judecătorilor în Comisia de pe lângă Ministerul Justiţiei în materie de cetăţenie sau în birourile electorale), respectiv între o autoritate a administraţiei publice şi o persoană juridică civilă sau o persoană fizică, în situaţiile în care acestea din urmă sunt atrase la prestarea unor servicii publice.

Cât priveşte inter-relaţiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie Iorgovan observă, cu just temei, existenţa unor reguli:  a) un raport de conformare poate fi atât un raport de colaborare, cât şi un raport de natură conflictuală;  b) un raport de natură conflictuală este întotdeauna un raport de subordonare şi  c) realizarea unui raport conflictual poate reclama şi un raport administrativ de colaborare, în situaţia în care raportul administrativ de colaborare se constituie într-un mijloc juridic de garantare a realizării drepturilor şi obligaţiilor organului de stat ca subiect.

5. Trăsăturile raporturilor de drept administrativ

În literatura de specialitate, corespunzător tezelor, clasificărilor şi definiţiilor date raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit poziţii teoretice şi cu privire la trăsăturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru trăsături:  a) au acelaşi obiect cu administraţia de stat;  b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administraţiei de stat;  c) se nasc, în general, pe baza unei manifestări unilaterale de voinţă care emană de la un organ al administraţiei de stat şi  d) naşterea şi realizarea lor în concret constituie o obligaţie chiar şi pentru organul administrativ de stat.

Având în vedere opiniile personale exprimate anterior, considerăm că trăsăturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:

1. sunt raporturi care se nasc, se modifică şi se sting în sfera relaţiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ;
2. sunt raporturi de putere în care subiectul supraordonat acţionează în calitate de purtător al autorităţii publice şi de organ al administraţiei de stat;
3. se bazează preponderent pe subordonare şi nu pe autonomia părţilor, de obicei fiind realizată la iniţiativa unui organ al administraţiei de stat.

Prima trăsătură delimitează raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constituţional, penal ş.a.).

Cea de a doua trăsătură explică poziţia şi forţa pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalţi participanţi, iar acesta nu poate fi decât un organ al administraţiei publice, învestit cu autoritate publică necesară bunei îndepliniri a atribuţiilor sale. Ea invalidează faptul că unul dintre subiectele raportului juridic este o persoană juridică (morală) de drept public.

În fine, cea de a treia trăsătură explică poziţia privilegiată în care se află unul dintre subiecte, faptul că şi în cadrul raporturilor de colaborare unul dintre subiecte, şi obligatoriu cel ce reprezintă administraţia de stat, este în poziţia de subiect supraordonat. Ne referim îndeosebi la situaţia în care, de pildă, la îndeplinirea unei activităţi participă mai multe organe ale administraţiei de stat ce îndeplinesc atribuţiile potrivit competenţelor, dar în care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonării şi/sau a finalizării activităţii, şi în această poziţie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire la comportamentul celorlalte subiecte participante.