Organizarea şi funcţionarea Parlamentului

1. a) organizarea Parlamentului

În vederea desfăşurării activităţii parlamentare, Camerele îşi vor alege:

• câte un preşedinte;
• câte un birou permanent;
• un număr de comisii parlamentare stabilit prin regulamentul propriu.

La nivelul fiecărei Camere se vor constitui şi grupuri parlamentare, în condiţiile stabilite de regulament (art. 64, alin. (3)). Preşedintele Camerei este ales pentru întreaga legislatură, iar membrii biroului permanent vor fi aleşi pentru fiecare sesiune, putând fi revocaţi înainte de expirarea mandatului (art. 64, alin. (2)).

            Birourile permanente sunt constituite din preşedintele Camerei, 4 vicepreşedinţi, 4 secretari şi un număr de 2 chestori în cazul Senatului, şi respectiv 4 chestori în cazul Camerei Deputaţilor). Numărul membrilor biroului permanent va fi stabilit în funcţie de configuraţia politică a fiecărei Camere (art. 61, alin. (5)). Vicepreşedinţii, secretarii precum şi a chestorii sunt aleşi de Cameră la propunerea grupurilor parlamentare.

            Cele mai importante atribuţii[1] ale biroului permanent sunt următoarele:

• propune camerei data începerii şi data încheierii sesiunilor parlamentare;
• solicită preşedintelui convocarea unei sesiuni extraordinare;
• supune aprobării Camerei regulamentul acesteia precum şi propunerile de modificare;
• pregăteşte şi asigură desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor Camerei;
• primeşte şi distribuie membrilor Camerei proiectele de lege şi propunerile legislative precum şi rapoartele comisiilor parlamentare;
• întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţelor Camerei precum şi programul de activitate (sau de lucru, în cazul Camerei Deputaţilor) al acesteia;
• conduce şi controlează serviciile Camerei.

Birourile permanente ale Camerelor se convoacă la cererea preşedintelui Camerei sau la cererea a cel puţin 4 din membrii săi (art. 33 din RS şi, respectiv, art. 30 din RCD).

Preşedinţii Camerelor sunt aleşi pe durata mandatului Camerei, prin vot secret, la propunerea grupurilor parlamentare, în condiţiile în care fiecare grup parlamentar face o singură propunere. Dacă nici un candidat nu a întrunit majoritatea, se organizează un al doilea tur de scrutin la care participă primii doi candidaţi în ordinea descrescândă a numărului de voturi obţinute (art. 23 din RS şi, respectiv, art. 21 din RCD).

Preşedinţii Camerelor au următoarele atribuţii[2] principale:

• convoacă pe membrii Camerei în sesiuni ordinare şi extraordinare;
• conduc lucrările Camerei de care aparţin, asistaţi de câte doi secretari;
• acordă cuvântul, moderează discuţia, sintetizează problemele puse în dezbatere, stabilesc ordinea votării şi anunţă rezultatul votării[3];
• conduce lucrările şedinţelor Biroului permanent;
• reprezintă Camera în relaţiile interne şi externe[4];
• sesizează Curtea Constituţională (asupra neconstituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora precum şi asupra regulamentelor Parlamentului), în condiţiile art. 146, lit. a) şi c) din Constituţie.

Grupurile parlamentare sunt structuri ale Camerei[5]. Grupurile parlamentare “asigură supleţea activităţii Parlamentului precum şi concentrarea diverselor tendinţe politice existente în cadrul acestuia”[6]. Grupurile parlamentare se pot constitui din cel puţin 10 deputaţi (respectiv 7 senatori), aleşi pe listele aceluiaşi partid sau ale aceleiaşi formaţiuni politice (art. 13, alin. (1) din RCD şi, respectiv, art. 15, alin. (2) din RS). Deputaţii care reprezintă organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, altele decât minoritatea maghiară, pot constitui un singur grup parlamentar (art. 13, alin. (5) din RCD)[7]. În urma alegerilor din noiembrie 2001, în Parlamentul României s-au constituit următoarele grupuri parlamentare: social-democrat, al U.D.M.R., al P.D., al P.N.L. şi al P.R.M. In Camera Deputaţilor s-a constituit şi un grup al minorităţilor naţionale, altele decât cea maghiară, având un număr de 14 membri.

Regulamentele Camerelor stabilesc pentru grupurile parlamentare o serie de atribuţii, dintre care enumerăm;

• fac propuneri pentru componenţa comisiei de validare, comisia trebuind să reflecte configuraţia politică a Camerei;
• propun candidaţi pentru alegerea preşedinţilor celor două Camere, precum şi a vicepreşedinţilor, secretarilor şi chestorilor (deci a membrilor birourilor permanente, care trebuie să reflecte componenţa politică a Camerei);
• îşi dau acordul – prin preşedinţii lor – la desemnarea membrilor comisiilor parlamentare, care, de asemenea, trebuie să reflecte configuraţia politică a Camerei;
• propun încetarea calităţii de membru al unei comisii parlamentare;
• prezintă amendamente la proiectele sau propunerile legislative.

Comisiile parlamentare sunt, ca şi birourile permanente, organe interne de lucru ale Camerelor[8]. În baza art. 64, alin. (4) din constituţie, fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente, putându-şi constitui şi comisii de anchetă şi alte comisii speciale. Componenţa comisiilor trebuie să reflecte configuraţia politică a Camerelor (art. 61, alin. (5) din Constituţie precum şi art. 39, alin. (1) din RCD şi, respectiv, art. 41, alin. (1) din RS). Propunerile de membri ai comisiilor se fac de către grupurile parlamentare (în cazul Senatului, prin intermediul preşedinţilor acestor grupuri) şi se aprobă de plenul Camerei.

Pentru ca şedinţele comisiilor să aibă loc, este necesară prezenţa majorităţii membrilor care le compun. Hotărârile comisiilor se adoptă cu majoritatea voturilor membrilor prezenţi. Comisiile îşi aleg, la prima şedinţă, câte un preşedinte şi câte unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi secretari, care alcătuiesc împreună biroul comisiei.

Comisiile permanente ale Camerelor au fost prevăzute expres de regulamentele acestora. Astfel, Camera Deputaţilor îşi constituie, în baza art. 58 din RCD:

1. Comisia pentru politică economică, reformă şi privatizare;
2. Comisia pentru buget, finanţe şi bănci;
3. Comisia pentru industrii şi servicii;
4. Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice;
5. Comisia pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale;
6. Comisia pentru administraţie publică, amenajarea teritoriului şi echilibru ecologic;
7. Comisia pentru muncă şi protecţie socială;
8. Comisia pentru sănătate şi familie;
9. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport;
10. Comisia pentru cultură, artă, mijloace de informare în masă;
11. Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi;
12. Comisia pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională;
13. Comisia pentru politică externă;
14. Comisia pentru cercetarea abuzurilor, corupţie şi pentru petiţii;
15. Comisia pentru regulament;
16. Comisia pentru tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor.

Un deputat nu poate face parte decât dintr-o singură comisie, cu excepţia membrilor ultimelor două comisii din cele enumerate mai sus; aceştia pot face parte şi dintr-o altă comisie.

Comisiile permanente ale Senatului, prevăzute în art. 56 din RS, sunt următoarele:

1. Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări;
2. Comisia economică;
3. Comisia pentru privatizare
4. Comisia pentru buget, finanţe şi bănci;
5. Comisia pentru agricultură, industrie alimentară şi silvicultură;
6. Comisia pentru politică externă;
7. Comisia pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională;
8. Comisia pentru drepturile omului şi minorităţi;
9. Comisia pentru muncă şi protecţie socială;
10. Comisia pentru învăţământ şi ştiinţă;
11. Comisia pentru cultură, culte, arte şi mijloace de informare în masă;
12. Comisia pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului;
13. Comisia pentru cercetarea abuzurilor şi petiţii;
14. Comisia pentru sănătate, ecologie, tineret şi sport.

Comisiile permanente au următoarele atribuţii principale:

• examinează proiecte şi propuneri legislative, în vederea elaborării rapoartelor sau avizelor;
• solicită rapoarte, informaţii şi documente de la autorităţile publice;
• efectuează anchete parlamentare, atunci când consideră necesar, şi prezintă rapoarte Biroului permanent;
• controlează modul în care ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice îndeplinesc Programul de guvernare aprobat de Parlament, în domeniile lor specifice de activitate;

În cazul în care o comisie permanentă consideră că un proiect de lege sau o propunere legislativă ori un amendament la ace(a)sta este de competenţa sa, poate solicita Biroului permanent, ca proiectul sau propunerea să-i fie trimis(ă) spre avizare. În caz de refuz, va decide plenul Camerei. În mod similar se va proceda în cazul în care o comisie permanentă consideră că proiectul ori propunerea de lege sau amendamentul nu este de competenţa sa: comisia va solicita Biroului permanent trimiterea actului la comisia competentă, iar plenul va decide în caz de refuz. Comisia permanentă sesizată în fond (cu un proiect sau o propunere de lege) va stabili pentru celelalte comisii termenul în care trebuie să-i fie transmise avizele necesare. În raportul comisiei de fond se va face referinţă la avizele trimise de celelalte comisii care au examinat proiectul sau propunerea legislativă.

Orice comisie permanentă poate iniţia o anchetă, în limita competenţelor sale materiale, cu privire la activitatea unui minister sau a altei autorităţi publice. Comisia va face o cerere în acest sens, care va fi aprobată de plenul Camerei (în cazul Camerei Deputaţilor) şi, respectiv, de Biroul permanent al Senatului. Raportul de anchetă întocmit de comisie va fi dezbătut în plenul Camerei (cu aprobarea Biroului permanent în cazul Senatului), care va dispune cele de cuviinţă.

Camerele îşi pot constitui şi comisii speciale, pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri, indicate în hotărârea de înfiinţare a comisiei.

Comisiile de anchetă sunt constituite la cererea unei treimi din numărul membrilor camerei. Ca şi comisiile speciale şi comisiile de mediere, comisiile de anchetă  au un caracter temporar. Acestor comisii li se aplică în mod corespunzător dispoziţiile referitoare la comisiile permanente.

 Comisiile de mediere sunt constituite în cazul în care Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea a celeilalte Camere. Comisiile de anchetă vor fi constituite din câte 7 membri ai fiecărei Camere, propuşi acesteia de către Biroul permanent.

Comisia de mediere va fi prezidată prin rotaţie, de un deputat şi un deputat, stabiliţi de comisie. Raportul comisiei va fi adoptat cu acordul majorităţii membrilor, iar în caz de egalitate va decide preşedintele.

1. b) funcţionarea Parlamentului

Parlamentul îşi desfăşoară activitatea în intervalul de timp dintre două alegeri generale consecutive. Această activitate nu este însă îndeplinită în mod continuu şi uniform, fiind caracterizată printr-un ritm şi o periodicitate proprii, definite prin legislatură, sesiune şi şedinţe.

Legislatura desemnează durata mandatului colectiv al Parlamentului şi – implicit – al fiecărei Camere[9]. Formularea art. 63, alin. (1) din Constituţie („Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani“) nu trebuie să deruteze: termenul de legislatură vizează aspectul temporal, durata în timp a mandatului, iar noţiunea de mandat (al Parlamentului) priveşte raporturile stabilite între alegători şi aleşi, precum şi între aceştia din urmă şi autorităţile publice, cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile parlamentarilor. În anumite state, legislatura are şi o anumită semnificaţie cronologică[10]. Sub impactul ideilor secolului XVIII şi al influenţei revoluţiei franceze – care la un moment dat a încercat înlocuirea calendarului şi a sărbătorilor creştine cu un calendar şi cu sărbători republicane – s-a utilizat, uneori, în statele moderne un sistem de datare similar celui din antichitatea greacă sau romană, raportat la periodicitatea constituirii autorităţilor publice.

În Grecia antică, alături de numărarea  anilor în raport de jocurile olimpice (sistem utilizat cu precădere doar în temple) era în uz un sistem local, pentru fiecare cetate, în care anii erau desemnaţi după numele magistratului (rege sau arhonte eponim) având funcţia supremă în comunitate. În Roma antică, erau utilizate în acest sens numele consulilor, şi ulterior, ale împăraţilor.

Legislatura normală este de 4 ani (art. 63, alin. (1)). Prin lege organică se poate hotărî asupra prelungirii mandatului Parlamentului, în caz de război sau de catastrofă. În afară de aceasta, este de observat că în practică, rareori legislatura este exact de 4 ani, întrucât alegerile parlamentare generale pot fi desfăşurate şi ulterior expirării mandatului, art. 63, alin. (2) stabilind, în acest sens, un termen limită de 3 luni.

Sesiunea este forma de desfăşurare a activităţii Parlamentului pe parcursul unui an calendaristic. Sesiunile sunt ordinare şi extraordinare (art. 66). Parlamentul se întruneşte de două ori pe an în sesiune ordinară. Prima sesiune începe în luna februarie, şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie, iar a doua începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie (art. 66, alin. (1)). Sesiunile extraordinare au loc la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere sau a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor (art. 66, alin. (2). Convocarea se face de către preşedintele fiecărei Camere (aliniatul final al aceluiaşi articol). Se poate observa că durata sesiunilor ordinare este de cel mult 9 luni pe an. Deşi teoretic durata sesiunilor ar putea fi redusă – fără a încălca legea fundamentală – la câteva săptămâni[11], în practică durata anuală a sesiunilor Parlamentului a fost de aproximativ 8 luni în fiecare an de după adoptarea Constituţiei.

Şedinţa reprezintă o formă de desfăşurare a activităţii Parlamentului. Şedinţele Parlamentului se pot desfăşura în plen, în comisii sau în cadrul grupurilor parlamentare. Şedinţele în plen sunt publice, însă Camerele pot hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete (art. 68). În cursul şedinţei are loc dezbaterea asupra problemelor de pe ordinea de zi a Camerei (sau, eventual, de pe ordinea de zi a şedinţei comune a Camerelor).

Camerele se întrunesc în şedinţe comune în următoarele împrejurări, prevăzute de art. 65 al legii fundamentale:

– primirea mesajului Preşedintelui României;

– aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat;

– declararea mobilizării totale sau parţiale;

– declararea stării de război;

– suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare;

– aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării;

– examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;

– numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorilor serviciilor de  informaţii şi exercitarea controlului asupra activităţii acestor servicii;

– numirea Avocatului Poporului;

– stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;

-îndeplinirea altor atribuţii care, potrivit Constituţiei sau regulamentului, se exercită în şedinţă comună.

 

[1]              Prevăzute în art. 31 din RCD şi, respectiv, în art. 32 din RS.

[2]              Atribuţiile sunt prevăzute în art. 31 din RCD şi, respectiv, art. 35 din RS.

[3]              În privinţa acestei atribuţii există o diferenţă uşoară – însă nu lipsită de consecinţe practice – între preşedinţii celor două Camere: preşedintele Camerei Deputaţilor “precizează semnificaţia votului şi anunţă rezultatul acestuia”, pe cănd preşedintele Senatului, stabilind ordinea votării, “anunţă rezultatul acesteia şi proclamă rezultatul votului” (art. 31, lit. c) din RCD şi, respectiv, art. 35, lit. c) din RS).

[4]              Şi în această privinţă există o anumită diferenţă în privinţa consacrării atribuţiilor celor doi preşedinţi: Regulamentul Senatului prevede că preşedintele acestuia, pe lângă reprezentarea Camerei “în relaţiile interne şi externe”, mai reprezintă Camera şi “în relaţiile cu Preşedintele României, Camera Deputaţilor, Guvernul şi Curtea Constituţională” (art. 35, lit. g) şi h) din RS).

[5]              Acest lucru, stabilit de art. 13, alin. (1) fraza 1 din RCD, este valabil, credem, şi în privinţa Senatului. În privinţa calificării lor ca structuri organizatorice ale Camerei, realizate pe bază de afinitate, vezi Mihai Constantinescu şi Ioan Muraru, Drept parlamnetar, Editura Gramar, Bucureşti, 1994, p. 118 şi urm. Evident, lucrarea examinează versiuni ale regulamentelor anterioare modificărilor (ultima având loc, reamintim, în ianuarie 2001), dar textele incidenteacestei chestiuni  au rămas nemodificate. Pentru o opinie diferită (grupurile parlamentare sunt “organele partidelor în adunări”), vezi Tudor Drăganu, Dr. const., vol. II, p. 195 şi I. Deleanu, Instituţii…, p. 228, nota 3.

[6]              I. Deleanu, Instituţii…, p. 228.

[7]              U. D. M. R. – organizaţia care reprezintă minoritatea maghiară – a participat la toate alegerile de după 1989, obţinând circa 6-7% din voturi, şi, în consecinţă, un număr suficient de mandate pentru constituirea unui grup parlamentar propriu. Organizaţiile reprezentând celelalte minorităţi nu au obţinut niciodată la aceste alegeri numărul  de voturi necesar accederii directe în Parlament, beneficiind de câte un loc de deputat în condiţiile art. 59, alin. (2) din Constituţie.

[8]              Comisiile parlamentare au fost calificate şi ca organe de stat, având atribuţii proprii (deşi nu adoptă acte juridice proprii). Vezi I. Deleanu, Instituţii…, pp. 302-303.

[9]              I. Deleanu, Instituţii…, p. 307.

[10]             În Statele Unite de exemplu, actele Congresului sunt datate cu indicarea legislaturii, şi nu a anului. Ne aflăm în prezent (2003 A. D.) în anul 1 al celei de-a 114-a legislaturi (legislatura durând în SUA 2 ani, iar întâia legislatură a început după  primele alegeri din 1788).

[11]             O asemenea practică este specifică statelor totalitatre, în care Parlamentul este redus la rolul aprobării deciziilor conducerii politice, decizii care sub aspect formal, sunt adptate de un organ colegial mai restrâns.