Prinicpalele criterii de clasificare a functiilor statului

După unii autori, statul ar avea trei funcţii, respectiv: a) funcţia legislativă; b) funcţia executivă sau administrativă şi c) funcţia jurisdicţională . După alţi autori, statul ar avea patru funcţii: legislativă; executivă sau guvernamentală; administrativă şi judecătorească .

Separarea funcţiei executive în două funcţii este, în principal, motivată de modernizarea şi tehnicizarea funcţiei pur administrative, ceea ce justifică pe deplin calificarea acesteia ca o funcţie propriu-zisă. Importanţa deciziilor cu caracter administrativ în viaţa cotidiană, diversificarea tehnicilor administrative şi constatările „ştiinţei administraţiei” întăresc acest punct de vedere. Intr-o asemenea concepţie administraţia (funcţia administrativă) ar reveni guvernului, iar funcţia executivă ar reveni şefului statului, iar în unele situaţii primului-ministru. De observat că o lege votată de Parlament nu poate intra în vigoare, potrivit Constituţiei României, dacă nu este promulgată de Preşedinte – şeful statului – prin decret prezidenţial. Prin decretul de promulgare al unei legi se:

• învesteşte legea respectivă cu putere executorie, adică cu obligativitatea „erga omnes” a executării şi respectării ei;
• se dispune tuturor autorităţilor cu atribuţii în cauză să treacă imediat la organizarea şi executarea legii.

Prin publicarea legii şi a decretului de promulgare:

• legea intră în vigoare, adică devine obligatorie de cunoscut şi de respectat pentru toţi, începând să producă efecte juridice;
• autorităţile competente sunt obligate să organizeze executarea, de regulă imediat, a legii în cauză şi să o execute în mod concret .

1. a) Funcţia legislativă constă în adoptarea de către Parlament a unor reguli conform voinţei poporului, obligatorii pe teritoriul statului şi pentru orice persoană fizică, juridică, inclusiv autorităţile publice şi Statul, reguli denumite legi.

Aşa cum am arătat la un capitol anterior, există o ierarhie a legilor în raport de puterea reprezentativă a autorităţii care o adoptă. Constituţia se adoptă de Adunarea Constituantă şi se aprobă prin referendum popular; legea organică se aprobă de majoritatea calificată a Parlamentului, iar legea ordinară de către majoritatea simplă a Parlamentului.

Legea reglementează, de regulă, situaţii generale, impersonale şi rareori doar un singur caz, cum ar fi Legea privind expropierea unui teren pentru cauză de utilitate publică sau Legea privind ratificarea unei convenţii ori tratat.

Funcţia legislativă exercitată de un organism specializat în mod exclusiv, a ridicat încă de la bun început (avem în vedere îndeosebi secolul al XVIII-lea când s-a conturat necesitatea codificării cutumei constituţionale) problema evitării hegemoniei corpului legiuitor asupra celorlalte organisme de guvernare şi chiar a naţiunii. Un Parlament omnipotent, neconstrâns de o altă putere ar fi putut deveni discreţionar, înlocuind tirania monarhului absolut cu propria tiranie. In condiţiile în care Parlamentul îşi revendică puterea de la popor, acesta fiind suveran ar fi fost foarte uşor ca forul legislativ să fi pretins o poziţie dominantă în raport cu celelalte instituţii de guvernare. O asemenea posibilitate ar fi răsturnat însuşi scopul fundamental al Parlamentului ca instituţie reprezentativă a intereselor poporului, respectiv înlăturarea absolutismului monarhic.

In acest sens, principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc, reglementează în mod corespunzător această problemă, aşa cum am arătat în capitolul anterior, când am tratat acest principiu.

In principiu, funcţia legislativă este exercitată numai de Parlament. In mod excepţional, este admis ca în anumite limite în timp, spaţiu şi domeniu, Guvernul să fie abilitat de Parlament să desfăşoare o activitate legislativă prin instituţiile juridice ale Ordonanţei de urgenţă sau ale Ordonanţei ordinare. Această posibilitate este reglementată expres în Constituţia României în art. 11 4. Activitatea legislativă a Guvernului este de excepţie, provizorie, pe problema sau cazul în care a fost abilitat de Parlament astfel:

• pe timpul vacanţei parlamentare Guvernul este abilitat să emită ordonanţe în domenii şi probleme limitativ prevăzute în legea de abilitare dată de Parlament; prin legea de abilitare se împuterniceşte Guvernul să emită ordonanţe pe timpul vacanţei parlamentare şi numai în anumite domenii şi probleme ce nu suferă amânare până la terminarea vacanţei parlamentare;
• în caz de urgenţă⁷⁸ şi excepţional, Guvernul emite Ordonanţe de urgenţă oricând şi în orice domeniu cu excepţia celui rezervat Constituantei sau revizuirii Constituţiei;
• aceste ordonanţe ale Guvernului produc efecte juridice numai până în momentul aprobării sau respingerii de Parlament.

1. b) Funcţia executivă

Aşa cum s-a subliniat în doctrină, Guvernul deţine o „putere de reglementare care constă în ‘mputernicirea permanentă prin Constituţie, a acestuia de:

• a emite acte normative (administrative) date în executarea legilor;
• a emite acte normative (administrative) care reglementează relaţiile sociale din domeniile care nu sunt rezervate legiuitorului şi într-un mod care să nu contravină

legii.

Funcţia executivă constă în activitatea specială de asigurare şi organizare a executării legilor şi de asemenea, în adoptarea actelor necesare pentru activitatea de guvernare şi administrare pe plan central şi local. De exemplu, problema restituirii locuinţelor este reglementată prin Legea nr. 11 2/1 995, prin care se prevăd cazurile de restituire şi principiile care guvernează concret această activitate, însă modul concret de restituire, respectiv procedura de organizare şi funcţionare a comisiilor judeţene, precum şi activitatea acestora este stabilită prin norme metodologice aprobate prin hotărâre de Guvern. Normele de aplicare a legilor sunt date, de regulă, de Guvern, iar în alte cazuri şi de alte autorităţi ale administraţiei publice, când sunt abilitate prin lege. Este cazul Băncii Naţionale a României care emite norme în aplicarea unor legi aşa cum sunt Normele nr. 7/1994 date în aplicarea Legii nr. 59/1934. Actele emise în realizarea funcţiei executive sunt extrem de diverse (administraţia generală a ţării, diplomaţie, gestiune financiară, adică acte de organizare a executării şi executarea în concret a legii).

Toate aceste acte administrative sunt subordonate legii şi Constituţiei, începând cu hotărârea de Guvern şi ordinele, instrucţiunile, normele metodologice ale ministerelor şi terminând cu decizia primarului comunal sau procesul verbal de contravenţie întocmite de agentul de poliţie. Actele executive sunt individuale sau normative. In sistemul Constituţional francez există o ierarhie a actelor administrative numite şi regulamente, astfel: decrete; hotărâri ministeriale; diferite alte hotărâri, decizii şi rezoluţii. c)      Funcţia jurisdicţională⁸⁰

Un stat de drept este de neconceput fără funcţia jurisdicţională. Lipsa justiţiei veritabile însemnând arbitrariu şi nedreptate⁸¹. Dacă o viaţă socială normală trebuie să se desfăşoare potrivit Constituţiei şi legilor în vigoare, în mod firesc trebuie să existe o funcţie şi respectiv un sistem de autorităţi care atunci când legile sunt încălcate să restabilească situaţia de fapt şi de drept şi să aplice, după caz, corecţiile necesare. Această funcţie jurisdicţională a statului este încredinţată unor autorităţi independente şi imparţiale, respectiv instanţele Constituţionale şi instanţele judecătoreşti. Actul de justiţie poate fi înfăptuit în bune condiţiuni numai de „al treilea” care este neutru, imparţial, neimplicat în vreun fel în cauză. Căci nimeni nu trebuie să-şi facă dreptate singur pentru că atunci ar avea „dreptate” numai cei mai puternici. De aceea,

dreptatea trebuie împărţită de autorităţi neutre, specializate, în mod egal atât pentru cei slabi, cât şi pentru cei puternici.

Concepută astfel ca o funcţie realizată independent şi imparţial, justiţia s-a impus ca o idee şi realitate în care oamenii cred şi trebuie să creadă că îi poate apăra atunci când drepturile şi interesele legitime sunt încălcate, ca similarul dreptăţii triumfătoare⁸². „Fiat justiţia pereat mundus” (justiţia să-şi urmeze cursul ei chiar dacă lumea ar fi să piară) este dictonul preferat în legătură cu justiţia. Semnificaţia acestui dicton este aceea că precum veşnica dreptate a Dumnezeirii este neclintită în fermitatea ei, dezvăluindu-se în orice condiţii, chiar ale prăbuşirii întregii lumi, tot aşa judecătorul care se ocupă de un anume caz trebuie să-l ducă la bun sfârşit şi să-l rezolve după cum îl îndeamnă ştiinţa şi conştiinţa chiar dacă între timp ar veni sfârşitul lumii cu toate grozăviile sale.

Fac obiectul jurisdicţiilor, litigiile dintre persoane fizice, dintre acestea şi persoanele juridice civile sau de drept public ori dintre acestea şi autorităţile publice. Soluţionarea litigiilor se face în cadrul unui proces, după anumite reguli, prin acte numite hotărâri judecătoreşti. Judecătorul care înfăptuieşte justiţia cerută trebuie să afle adevărul în procesul respectiv, pentru a identifica exact încălcarea legii, victimele, cauzalitatea, răspunderea şi responsabilii. Pentru ca justiţia să-şi poată înfăptui misiunea, ea cunoaşte o anumită structură şi anumite principii de organizare şi funcţionare. Organizarea justiţiei se face pe grade de jurisdicţie care presupun controlul în trepte pentru a evita eroarea judiciară. Aceste grade de jurisdicţie permit o evaluare a judecăţii în fond, dar şi în apel şi recurs, ca posibilitate de îndreptare a erorilor, de reevaluare a sentinţelor în raport cu probele în cauză. Fondul se judecă de o instanţă, apelul de instanţa ierarhic superioară, iar recursul de instanţă ierarhic superioară celei din apel, de fiecare dată numărul judecătorilor din completul de judecată crescând.

In doctrina constituţională s-a exprimat şi opinia că cele trei funcţii ale statului ar fi: a) funcţia de exercitare a suveranităţii atât pe plan intern (de exemplu: stabilirea ordinii juridice şi apărarea ei prin folosirea forţei publice), cât şi pe plan extern (stabilirea liniilor generale ale politicii externe, colaborarea internaţională cu alte State; participarea la organisme internaţionale, apărarea teritoriului naţional) ;

1. funcţia de orientare generală a dezvoltării societăţii;
2. funcţia de promovare a progresului.

O altă analiză tipologică a funcţiilor statului în doctrina constituţională contemporană distinge trei categorii de funcţii:

1. funcţii politice: menţinerea ordinii sociale interne şi apărarea teritoriului naţional, alte intervenţii ale statului fiind excluse; asigurarea programului economico-social;
2. funcţii juridice: legislativă, executivă şi jurisdicţională;
3. funcţii sociologice: constrângerea socială; activitatea de convingere a cetăţenilor în legătură cu compatibilitatea între interesele generale şi cele personale ş.a.

Se mai poate vorbi de atribuţiile esenţiale ale statului care sunt, de fapt, monopoluri: monopolul apărării şi al constrângerii sociale (armata şi poliţia); menţinerea cadrului juridic; conducerea relaţiilor internaţionale şi emiterea monedei naţionale.