Sidebar Menu

loading...
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Rating 0.00 (0 Votes)

Pentru ca procedurile dreptului bugetar naţional să asigure realizarea obiectivelor politicii guvernamentale în materie este necesar ca procesul complex al elaborării şi executării bugetului să se deruleze în conformitate cu anumite principii.

   Elaborate la începutul secolului al XIX-lea, aceste principii au ca scop organizarea şi asigurarea unei gestiuni bugetare eficiente şi riguroase a finanţelor publice, precum şi facilitarea procesului de autorizare şi control al Parlamentului asupra activităţii Guvernului în domeniul finanţelor publice.

În ţara noastră, conform Legii privind finanţele publice la baza elaborării şi executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale şi bugetelor fondurilor speciale stau:

  1. Principiul anualităţii;
  2. Principiul universalităţii;
  3. Principiul unităţii bugetare;
  4. Principiul neafectării veniturilor bugetare;
  5. Principiul specializării bugetare;
  6. Principiul echilibrului bugetar;
  7. Principiul publicităţii bugetului.

Unele dintre principiile enunţate şi-au pierdut în prezent, în mare măsură, semnificaţia pe care o aveau la un moment dat în perioada în care ele s-au impus  iar altele au fost adaptate noilor concepţii privind rolul finanţelor publice în epoca contemporană.

 Aplicabilitatea principiilor bugetare

 

Principiul anualităţii bugetului este prima regulă bugetară aplicată în practică şi vizează două aspecte: perioada de timp pentru care se întocmeşte şi aprobă bugetul  şi perioada în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament.

            Acest principiu a fost impus iniţial din considerente de natură politică, în special pentru asigurarea eficienţei controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului dar şi din motivaţii tehnice, evaluarea veniturilor şi cheltuielilor pe perioade mai scurte de timp reflectând  mai exact posibilităţile şi necesităţile financiare ale statului, mai ales în condiţii de instabilitate economică.

            În prezent tot mai mulţi specialişti susţin necesitatea renunţării la principiul anualităţii şi  trecerea la adaoptarea unor bugete multianuale sau plurianuale.

            Principalul argument în susţinerea acestei teorii este reprezentat de existenţa într-o proporţie din ce în ce mai importantă a cheltuielile de investiţii, care necesită pentru înfăptuire perioade mai lungi de timp.

            În mai multe ţări această teorie şi-a găsit aplicabilitatea parţială. Chiar şi în România legea privind finanţele publice prevede ca la fundamentarea indicatorilor bugetari să stea proiecţii sau previziuni ale cadrului macroeconomic pentru un orizont viitor de timp de 3 ani.

Pe plan mondial prevalează, însă, soluţia elaborării şi aprobării bugetului pentru o perioadă de 12 luni.

De regulă bugetul este elaborat şi aprobat pentru o perioadă de 12 luni. Anul bugetar poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic.

   De exemplu în ţări cum sunt: Austria, Belgia, Franţa, Argentina, Brazilia, Germania etc. anual bugetar coincide cu cel calendaristic. În alte ţări această suprapunere nu există şi exerciţiul bugetar se derulează în intervalul:

   - 1 aprilie – 31 martie (Marea Britani, Japonia, India etc.);

   - 1 iulie – 30 iunie (Suedia, Australia etc.);

   - 1 octombrie – 30 septembrie (SUA).

   Factorii care influenţează data începerii anului bugetar sunt:

   - caracterul economiei;

   - nivelul de dezvoltare al acesteia;

   - programul  de lucru al Parlamentului;

   - tradiţia, etc.

Uneori, exerciţiul bugetar depinde şi de activitatea ramurilor  care asigură cea mai mare parte din veniturile bugetare. De exemplu, o ţară cu un pronunţat caracter agricol este obligată să aştepte întocmirea proiectului de buget până în momentul în care se poate estima recolta, deoarece resursele financiare ale statului provin în principal din veniturile realizate de agricultură. 

În practica financiară apar frecvent situaţii când unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi încasate până la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate în anul respectiv nu pot fi lichidate decât în anul următor.

Operarea veniturilor şi cheltuielilor restante ridică problema dacă ele trebuie incluse în rezultatele executării bugetului anului în care au fost prevăzute  sau a celui în care au fost realizate.           

Pentru soluţionarea acestei probleme, în practică, s-au adoptat două sisteme pentru execuţia de casă a bugetului:

  1. a) sistemul de gestiune – presupune ca la finele anului bugetar contul de execuţie bugetară să se încheie automat, iar veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate să se reflecte în contul bugetar al anului în care se realizează.

            Cu alte cuvine sistemul de gestiune interzice reportarea creditelor bugetare de la un exerciţiu la altul.

  1. b) sistemul de exerciţiu - presupune existenţa unei perioade de 3/6 luni de la expirarea anului bugetar până la încheierea contului de execuţie bugetare, timp în care continuă să se încaseze venituri şi să se efectueze cheltuieli.

            Exerciţiul bugetar se prelungeşte astfel la 15 sau 18 luni după caz. Toate veniturile şi toate cheltuielile sunt înregistrate în contul de execuţie bugetară aferent anului pentru care au fost aprobate.

            Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puţin exact. Sistemul de exerciţiu este mai riguros, dar prezintă şi unele dezavantaje: funcţionarea temporară a două bugete; întârzierea încheierii bugetului; temporizarea efectelor controlului.

În România anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar pentru execuţia de casă a bugetului se utilizează sistemul de gestiune.

Principiul universalităţii bugetului presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile să figureze în buget cu sumele lor totale sau globale, fără vreo compensare între ele. Înfăptuirea acestui principiu necesită respectarea a două reguli complementare: regula produsului brut (noncompensării) şi regula nonafectării veniturilor.

            Această regulă conferă bugetului caracter „brut”, adică înscrierea veniturilor şi cheltuielilor în sume globale sau brute, scopul principal fiind acela de a facilita controlul financiar.

            Chiar şi în situaţii în care obţinerea unor venituri bugetare presupune efectuarea prealabilă a unor cheltuieli, principiul universalităţii interzice înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea.

            Avantajele respectării principiului universalităţii sunt:

  • • permite cunoaşterea cât mai exactă a volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi a corelaţiei existente între anumite venituri şi cheltuieli care se află în conexiune strânsă;
  • • conferă Parlamentului dreptul de control asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice.

Principiul unităţii bugetare

Acest principiu presupune ca toate veniturile şi cheltuielile statului să fie reflectate în sumele lor totale, dar într-un singur document.

Prin principiul unităţii se asigură o prezentare de ansamblu şi o cunoaştere clară a surselor de venituri şi a destinaţiei cheltuielilor, precum şi a mecanismului de echilibrare a bugetului. Aceasta permite analiza veniturilor şi cheltuielilor în vederea emiterii unor judecăţi de valoare privind structura şi volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare, respingere sau modificare a unor cheltuieli inoportune. Totodată, acest principiu permite exercitarea controlului de către Parlament asupra Guvernului privind perceperea impozitelor, modului de cheltuire a fondurilor publice, cât şi asupra utilităţii şi oportunităţii măsurilor sociale şi economice pe cale le iniţiază.

Referindu-se la principiul unităţii bugetare s-au identificat două motivaţii ale acestui principiu, respectiv: financiare şi politice.

Sub aspect financiar, aplicarea unei asemenea  reguli dă o imagine mai clară  situaţiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai uşor de înţeles provenienţa veniturilor, destinaţia cheltuielilor si ponderea în care veniturile acoperă sau nu cheltuielile.

Sub aspect politic, un buget unitar, oferă posibilitatea examinării de către corpul legislativ  a politicii financiare  de ansamblu promovată de guvern şi pe care poate să şi-o însuşească sau nu. Acest principiu a fost adaptat cerinţelor contemporane în materie, în special prin acceptarea unor derogări care favorizează operaţiunea de „debugetizare”.

            Debugetizarea este scoaterea în afara bugetului a anumitor categorii de cheltuieli, în special de investiţii, şi acoperirea acestora din surse alternative (generate în special de încheierea şi derularea unor parteneriate public-private).

Deşi unitatea bugetară prezintă o serie de avantaje, în tot mai multe state contemporane s-a renunţat la respectarea deplină a acestui principiu, preferându-se procedeul pluralităţii bugetare. Astfel, pe lângă bugetul statului care este considerat un buget ordinar sau general, se întocmesc şi alte bugete publice: conturi speciale, bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, bugete ale fondurilor speciale etc.

Derogările principiului unităţii bugetare sunt: conturile speciale de trezorerie; bugetele extraordinare; bugetele anexe; bugetele auto­nome; rectificarea legilor bugetare anuale; bugetele referitoare la unele cheltuieli accidentale sau în caz de urgenţă.

Conturile speciale de trezorerie reprezintă operaţiuni financiare ce constau în înregistrarea cheltuielilor sau a încasărilor ce nu sunt definitive, întrucât angajamentele la care au dat naştere urmează să fie executate.

Bugetele extraordinare sunt bugete prin care se asigură finanţarea cheltuielilor excepţionale (militare, de război) în afara regulilor tradiţionale ale contabilităţii publice.

Bugetele anexă evidenţiază operaţiile financiare ale unor servicii ale statului cu caracter industrial sau comercial necuprinse în bugetul general decât prin vărsământul soldului lor creditor sau debitor. Se discută şi se votează de Parlament şi sunt supuse controlului public.Bugetele autonome sunt adoptate la nivelul societăţilor comerciale cu capital de stat sau al instituţiilor publice care beneficiază de autonomie financiară fără a fi supuse controlului Parlamentului.Legile bugetare rectificative sunt generate de necunoaşterea cu exactitate a nivelului cheltuielilor şi respectiv al veniturilor în momentul aprobării legii bugetare, ceea ce face necesară revenirea asupra nivelului indicatorilor bugetari în cursul exerciţiului bugetar.

Principiul neafectării veniturilor nu permite perceperea unui venit public pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice. Ca urmare, existenţa resurselor financiare este o condiţie generală a acoperirii cheltuie­lilor publice pe ansamblu. De aceea majorările de cheltuieli în cursul anului bugetar se pot efectua cu condiţia ca iniţiatorii să prevadă şi resursele necesare acoperirii acestora.

Nerespectarea întocmai a acestui principiu este, de fapt, un rezultat al nerespectării depline a altor principii, în special cele privind univer­salitatea, unitatea bugetară. Astfel, principiul neafectării este interpretat prin analogie cu cel al universalităţii datorită consecinţelor similare ce nu trebuie confundate. Rezultă că orice încălcare a principiului universalităţii implică o nerespectare a regulii neafectării resurselor, deoarece veniturile realizate, prin acestă încălcare a principiului, sunt afectate acoperirii unor cheltuieli determinate.        În practică se înregistrează frecvente abateri şi de la acest principiu. Abaterile de la principiul unităţii constituie în acelaşi timp şi încălcări ale principiului neafectării veniturilor. Totuşi, cea mai reprezentativă abatere de la cerinţele acestui principiu este aceea a existenţei şi funcţionării fondurilor speciale extrabugetare (de exemplu: fondul special al drumurilor publice).

Principiul specializării bugetare

Punerea în aplicare a acestui principiu se realizează prin intermediul clasificaţiei bugetare care este o schemă unitară de grupare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare după anumite criterii. Aceasta trebuie să fie suficient de simplă şi clară pentru a putea fi uşor înţeleasă şi aplicată să ofere o imagine privind:

  • sursele de provenienţă ale veniturilor; care sunt impozitele directe; care sunt impozitele indirecte; ce loc ocupă fiecare impozit în ansamblul veniturilor fiscale; care simt veniturile extraordinare;
  • destinaţiile cheltuielilor, în cadrul grupării economice (curente şi de capital), în cadrul grupării fiincţionale (pe ramuri şi domenii de activitate, către care sunt orientate resursele) şi al grupării administrative, pe instituţii ai căror conducători sunt ordonatori de credite bugetare.

În legislaţia finanţelor publice din România se prevede că legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an bugetar lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a celorlalte venituri ale statului, care urmează să se perceapă, conform reglementărilor în vigoare. Este interzisă perceperea sub orice titlu şi sub orice denumire de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege. În ceea ce priveşte creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu financiar, acestea se aprobă prin legea bugetară anuală, în structura stabilită prin acestă lege.

Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară, presupune utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat, neacceptându-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, la nivelul fiecărui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competenţa acestuia, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate. Legea finanţelor publice prevede că, în cazuri excepţionale, virările de sume, de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare, se pot efectua începând cu trimestrul III al anului bugetar, dar, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice.

Principiul echilibrului bugetar

 În accepţiunea sa clasică acest principiu presupunea ca veniturile ordinare totale să acopere integral volumul cheltuielilor publice ale perioadei.     Anualitatea şi echilibrul bugetului erau indisolubil legate având drept rezultat echilibrul bugetar anual, considerat drept „principiul de aur al gestiunii bugetare”.

   Echilibrul bugetar presupune atât elaborarea unor  bugete balansate, cât şi păstrarea echilibrului pe perioada de execuţie a bugetului.

Acest principiu a fost treptat abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor, cât mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Drept consecinţă multe ţări au renunţat la aplicarea sa în practică, guvernele elaborând şi prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

Când apar goluri temporare de casă, acestea pot fi acoperite, pe intervalul de timp până la încasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate în conturile trezoreriei generale a statului stabilite de Ministerul Finanţelor Publice şi în completarea acestora se apelează la emiterea de titluri de stat.

În cadrul anului bugetar, distingem atât echilibrul bugetar pe parcursul execuţiei, cât şi echilibrul bugetar la sfârşitul anului.

Echilibrul bugetului pe parcursul execuţiei se realizează atunci când lichidităţile băneşti provenite din încasarea veniturilor publice acoperă nevoile de plăţi scadente:

   Total încasări la             =              Total plăţi exigibile la

        momentul T                                   momentul T

Restabilirea echilibrului pe parcursul execuţiei este obligatorie, căci altfel nu s-ar mai putea efectua cheltuielile conform creditelor bugetare aprobate de Parlament, iar unele nu pot fi amânate (exemplu: plata salariilor, plata pensiilor, plata burselor). Mijloacele de restabilire a echilibrului sunt:

  • disponibilităţile băneşti existente în contul trezoreriei statului;
  • împrumuturile pe termen scurt contractate prin emisiunea de titluri de stat, a căror valoare se încadrează în prevederile legale ca proporţie în volumul bugetului anual;
  • împrumuturile pe termen scurt acordate de Banca Naţională a României, rambursabile în cel mult şase luni, fără dobândă, fie din încasările cuvenite, fie pe seama unui împrumut de stat lansat prin titluri de credit pe piaţa capitalului de împrumut.

Echilibrul anual al bugetului presupune egalitatea dintre nivelul încasării veniturilor obligatorii ale statului (R) şi nivelul cheltuielile totale (C). În funcţie de relaţia dintre R şi C, putem avea una din următoarele situaţii: R = C, pentru echilibru bugetar anual; R < C, pentru deficit bugetar anual; R > C, pentru excedent bugetar anual.

 Principiul publicităţii presupune ca bugetul public să fie adus la cunoştinţa opiniei publice prin mijloacele de informare mass-media, atât în faza de proiect, cât şi în timpul dezbaterilor parlamentare, urmând ca după adoptarea de către Parlament, legea bugetară să fie publicată în Monitorul Oficial şi în culegeri legislative. Forma în care bugetul este prezentat publicului larg trebuie să fie simplă, clară şi concisă pentru a putea fi accesibilă şi nespecialiştilor.

            Această cerinţă întâmpină însă în practică dificultăţi ca urmare a volumului mare de documente bugetare, complexităţii clasificaţiilor bugetare şi frecventelor abateri de la principiile bugetare.           

Загрузка...