Bunurile publice si productia in sectorul public

1. Caracteristicile bunurilor publice

Bunurile publice reprezintã o marfã sau un serviciu care oferit unui individ rãmâne disponibil şi altor persoane, fãrã cheltuieli suplimentare.

Caracteristicile esenţiale ale bunurilor publice pure sunt:

* non-rivalitatea consumului. Aceasta înseamnã cã în situaţia consumului unui individ din acest bun, nu se diminueazã disponibilitatea acestuia pentru alţi potenţiali consumatori. Altfel spus, este posibil un consum simultan din acest bun.

* non-excluderea. Aceasta se referã la imposibilitatea frânãrii consumului prin excluderea unor consumatori de la utilizarea sau consumul sãu.

Dacã un bun este asigurat în condiţii de excludere sau consumul sãu nu este complet non-rival, acesta se numeşte bun mixt sau bun public impur, adicã imperfect.

Bunurile publice se regãsesc în orice economie de piaţã. Ele nu sunt oferite în mod obligatoriu numai de sectorul public, fiind şi piaţa privatã implicatã în asigurarea lor. Atunci când consumul unui bun este non-rival, dar permite excluderea în sensul cã existã un preţ care permite accesul la el, consumul bunului public poate fi considerat ineficient. Aceasta, deoarece consumul suplimentar gratuit genereazã satisfacţie consumatorului, dar cel pentru care trebuie suportat un preţ este generator de insatisfacţie şi chiar reducere de utilitate. În acest fel, bunul public asigurat de cãtre o piaţã privatã nu permite atingerea nivelului optim al producţiei, respectiv consumului din acel bun.

Legãturile, respectiv întrepãtrunderile şi concurenţa dintre sectorul public şi cel privat în domeniul bunurilor publice sunt evidente:

• un bun poate fi produs atât de sectorul public cât şi de cel privat, situaţie în care acestea se aflã în concurenţã. Un exemplu în acest sens este învãţãmântul public şi privat care oferã servicii similare, dar de calitate şi cu preţuri diferite.
• un bun poate fi produs numai de sectorul privat şi atunci acesta nu prezintã caracteristicile bunurilor publice de consum non-rival şi non-exclusiv. Este situaţia bunurilor rivale şi cu excludere: hranã, îmbrãcãminte, locuinţe etc. În aceste domenii, consumul dintr-un bun diminueazã oferta, şi astfel consumul pentru alţi indivizi. În plus, producãtorul impune excluderea unor indivizi de la consumul de bunuri prin preţul solicitat.
• un bun poate fi produs numai de sectorul public şi acesta este un bun public pur, cum ar fi apãrarea naţionalã, strãzile curate, legea etc. de care beneficiazã toţi consumatorii în acelaşi fel, fãrã discriminare şi restricţii de nici un fel.

O combinaţie a caracteristicilor bunurilor care pot face obiectul producţiei publice sau private^[1] este prezentatã în figura nr. 1.

Bunurile mixte prezintã caracteristici atât ale bunurilor publice, cât şi private; ele pot fi cu non-excludere dar rivale, atunci când sunt oferite tuturor consumatorilor în aceleaşi condiţii, fãrã costuri, dar excesul de cerere le suprasolicitã şi le face inaccesibile pentru alţi consumatori. Mai existã şi bunuri mixte cu excludere dar non-rivale, atunci când accesul consumatorilor este frânat, prin practicarea unor restricţii, de preţ sau de naturã tehnicã şi astfel, oferta nu este total satisfãcutã de cerere şi bunurile mai pot fi consumate de alţi indivizi.

Fig. nr. 1: Clasificarea bunurilor.

În aceastã clasificare, includerea bunurilor mixte nu este rigidã în timp. Aceasta înseamnã cã unele bunuri non-rivale pot deveni rivale sau pot exista transformãri privind caracteristica de excludere. De exemplu, un stadion cu locuri neocupate la un meci care este un bun mixt care acceptã excluderea şi este non-rival poate deveni rival, adicã bun privat dacã tarifele se diminueazã şi creşte cererea.

De asemenea, o stradã aglomeratã care este un bun mixt cu non-excludere şi rival poate deveni non-rival, adicã bun public dacã se produce o descongestionare a traficului şi accesul consumatorilor nu mai este frânat, eventual prin intrarea în folosinţã a unui alt traseu.

Un bun public pur poate deveni impur dacã se pierde una din cele douã condiţii specifice.

De exemplu, accesul gratuit la un traseu rutier îl face sã fie un bun public. Dar perceperea unui tarif pentru utilizarea lui reprezintã o restricţie prin care se pierde non-excluderea, iar bunul devine mixt; la fel, în situaţia aglomerãrii sale, bunul pierzând caracteristica de non-rivalitate.

Uneori, chiar şi un bun privat poate sã devinã bun mixt.

De exemplu, un produs privat oferit gratuit la început primilor consumatori printr-o politicã promoţionalã se caracterizeazã în aceastã perioadã prin non-excludere (preţul fiind zero) şi rivalitate (consumul unor indivizi reducând oferta disponibilã pentru ceilalţi indivizi).

Exemplificãrile pot continua în sensul transformãrilor caracteristicilor bunurilor, în timp.

2. Optimizarea producţiei de bunuri publice

Crearea de bunuri publice reprezintã o problemã de decizie colectivã. Accesul la bunurile publice este gratuit şi nediscriminatoriu, dar aceasta nu înseamnã cã producerea şi eventual întreţinerea ofertei de bunuri publice se realizeazã cu costuri zero. Cineva trebuie sã plãteascã. Si de cele mai multe ori nu beneficiarii de bunuri publice, sau nu aceştia în totalitate sunt şi cei care suportã cheltuielile pentru realizarea bunurilor publice.

Existã douã modalitãţi prin care se obţin fonduri pentru producţia de bunuri publice:

1. acord voluntar
2. impozitare obligatorie
3. Acordul voluntarreprezintã o cale de susţinere materialã a producţiei de bunuri publice, nu foarte frecventã, în practicã. Dificultatea acestei soluţii constã în tendinţa unor indivizi de a ascunde propria apreciere a bunului public în scopul de a fi consideraţi nonbeneficiari şi de a scãpa de platã. Atunci când unii dintre aceştia reuşesc sã evite contribuţia de platã, ei se numesc beneficiari clandestini.

Acordul voluntar reflectã voinţa unanimã, fãrã coerciţie şi face obiectul modelului de schimb voluntar.

Aceastã abordare pe baze voluntare a schimbului a fost susţinutã pentru prima datã de Knut Wicksell care a arãtat cã^[2]:

1. fiecare bun public ar trebui susţinut financiar printr-o fiscalitate distinctã, cunoscutã;
2. acordul unanim al tuturor membrilor societãţii trebuie folosit în decizia privind producţia (ce şi cât) unui bun public.

Analiza a fost continuatã de E. Lindahl care a elaborat un model de schimb în care s-a fãcut o corelaţie între cota de impozit şi mãrimea bunului public. Echilibrul acestui model se atinge atunci când fiecare individ plãteşte o taxã (impozit) egalã cu utilitatea marginalã pe care i-o oferã acel bun.

Modelul schimbului voluntar poate fi ilustrat grafic într-o formã simplificatã a unei societãţi compusã din douã persoane A şi B (Figura nr. 2).

Fig. nr. 2: Modelul de schimb voluntar

În diagrama din figura nr. 2, curba P_A exprimã cantitatea pe care individul A este dispus sã o producã la diferite nivele de impozitare. Se observã cã producţia pe care este dispus sã o asigure creşte pe mãsurã ce cota fiscalã suportatã scade. De asemenea, curba P_B reflectã preferinţele individului B în aceeaşi manierã. Cu cât este mai mare impozitul suportat, cu atât oferta, respectiv dispoziţia de a produce a individului B este mai scãzutã.

În condiţiile echilibrului (cota C şi cantitatea Q) fiecare individ câştigã din producţia de bunuri publice. În teoria economicã, acesta reprezintã o alocare paretianã adicã acea alocare a resurselor care permite câştigul cel puţin al unui individ fãrã a fi afectat altcineva. Cu alte cuvinte, acest echilibru corespunde optimului Pareto în care resursele şi producţia într-o economie sunt astfel alocate încât este posibil beneficiul unei persoane fãrã ca un alt individ sã resimtã o pierdere.

Din modelul de schimb voluntar reiese cã fiecare individ consumã cel mai preferat bun public sau cantitatea optimã de bun public la o cotã fiscalã datã. În practicã, realizarea unui acord voluntar este îngreunatã de posibilitatea ca indivizii sã nu-şi exprime preferinţele reale şi sã devinã beneficiari clandestini ai bunului public.

1. Impozitarea obligatorieeste o cale frecventã de susţinere materialã a producţiei de bunuri publice.

Cererea totalã de bunuri publice se determinã prin însumarea cererilor individuale ale membrilor societãţii. Pentru un bun privat cererea totalã se obţine prin însumarea orizontalã a cererilor individuale (la diferite nivele de preţ se adunã cantitãţile cerute de fiecare persoanã).

În schimb, pentru un bun public curba cererii totale se obţine prin agregare verticalã a curbelor cererilor individuale, ca în diagrama din figura nr. 3.

Fig. nr. 3: Cererea totalã pentru un bun public

Curbele individuale ale cererilor indivizilor A şi B, respectiv C_A şi C_B sunt însumate vertical pentru obţinerea curbei cererii totale SC, deoarece în condiţiile non-rivalitãţii, fiecare unitate de bun public este oferitã tuturor membrilor societãţii. Problema este de a determina preţul pe care este dispus sã îl plãteascã societatea pentru fiecare unitate de bun public. Acesta se calculeazã prin însumarea preţurilor pe care sunt dispuşi indivizii sã le suporte pentru producţia de bun public, adicã în forma graficã simplificatã, suma dintre preţul pe care este dispus sã-l suporte individul A şi preţul pe care este dispus sã-l suporte individul B.

Nivelul optim al producţiei de bun public se înregistreazã atunci când cererea agregatã (C) coincide cu costul marginal (CM). La acest nivel al producţiei, costul societãţii necesar pentru suplimentarea bunului public cu o unitate este egal cu suma pe care societatea este dispusã sã o plãteascã pentru aceasta. Desigur, echilibrul este o tendinţã pe care realitatea o urmãreşte permanent. În general, atingerea acestui nivel este dificilã, mai ales în acest domeniu în care cererea agregatã nu poate sã exprime cererile reale ale indivizilor. De aceea, cererea totalã este pseudocerere agregatã. Cu toate acestea, în privinţa unor bunuri publice pure, acordul indivizilor în legãturã cu producţia lor este total; este vorba despre bunuri publice cum ar fi apãrarea naţionalã, iluminatul strãzilor, protecţia mediului.

Contradicţia dintre producerea unui nivel eficient de bunuri şi finanţarea, respectiv suportarea costurilor de producţie poate fi rezolvatã prin mai multe modalitãţi.

1. a)în cazul bunurilor care sunt nonrivale şi permit excluderea consumatorilor:

• într-o primã variantã, se poate accepta o implicare aproducţiei privateprin care se permite excluderea nonplãtitorilor. În aceastã rezolvare intrã concertele, spectacolele şi evenimentele sportive lipsite de aglomeraţie. Costul marginal al acceptãrii unui spectator suplimentar este zero, având în vedere cã preţul biletului exclude indivizii cu dorinţa scãzutã de a plãti.
• într-o a doua variantã, oferta de bunuri publice revinesectorului public, fãrã nici o tentativã de excludere a consumatorilor. Aici se includ parcurile publice, bibliotecile publice. În aceste situaţii excluderea este posibilã, iar veniturile necesare producţiei ar proveni din taxele de intrare. Producţia publicã fãrã costuri nu este eficientã. Utilizarea eficientã a resurselor se asigurã dacã producţia permite utilizarea bunurilor de cãtre toţi consumatorii care resimt avantaje suplimentare.
• într-o a treia variantã, produsele sunt oferite tot de sectorul public în mod gratuit doritorilor care plãtesc pentru bunuri prin alte cãi decât colectarea impozitelor. Un exemplu îl reprezintã programele de televiziune comercialã care sunt oferite gratuit tuturor celor care le doresc şi nu existã nici o încercare de excludere a consumatorilor. Producţia este posibilã deoarece se obţin venituri considerabile din reclamele produselor sau firmelor care apar pe post. Cu acest prilej a apãrut şi s-a dezvoltat o nouã piaţã, a vânzãrii timpului publicitar.

1. b)în cazul bunurilor rivale care nu permit excludereade genul strãzilor şi parcurilor aglomerate, producţia revine sectorului public. Resursele necesare realizãrii acestei producţii se obţin la fel ca în situaţia bunurilor publice pure.
2. c)în cazul bunurilor publice purecaracterizate prin nonexcludere şi nonrivalitate oferta privatã este imposibilã. Aici, existã o producţie colectivã adicã resursele necesare provin din fondurile guvernamentale la nivel central
3. d)în cazul bunurilor private, existând rivalitate şi excludere în consum, firmele private pot realiza o activitate eficientã prin limitele evidente ale acestui segment:preţul care face posibil accesul consumatorilor şi cantitatea în care este bunul oferit.

Determinarea nivelului optim al producţiei de bunuri publice este o problemã dificilã din mai multe puncte de vedere.

În primul rând, decizia colectivã de producere a bunurilor publice se adoptã în condiţiile lipsei de informaţii privind disponibilitatea indivizilor de a utiliza şi plãti pentru bunurile publice.

În al doilea rând, producţia de bunuri publice se desfãşoarã cu riscul apariţiei utilizatorilor sau beneficiarilor „clandestini”, adicã a celor care pretind utilitate zero pentru bunul public şi manifestã o falsã lipsã de interes pentru a fi nonplãtitori pentru aceastã producţie.

În al treilea rând, decizia colectivã privind producţia publicã este îngreunatã de modalitatea în care se face evaluarea bunurilor publice de cãtre indivizi. Dacã în cazul bunurilor private, se înregistreazã un nivel eficient al producţiei atunci când costul marginal corespunde cu evaluarea individualã, pentru toţi subiecţii, în cazul bunurilor publice, indivizii pot avea diferite aprecieri pentru ultima unitate de bun public, iar costul marginal egaleazã suma beneficiilor individuale. De aceea, fiecare individ supra estimeazã costul ultimei unitãţi de bun public faţã de cât exprimã propria apreciere a bunului public.

În al patrulea rând, decizia privind producţia publicã se adoptã pe seama corelaţiei dintre pachetele de servicii publice şi cererea indivizilor reflectatã practic în migraţia indivizilor dintr-o zonã în alta. Astfel, dacã este mai solicitat un oraş decât altul se presupune cã acesta oferã servicii publice mai atractive, iar celelalte regiuni care înregistreazã un declin al cererii, îşi vor modifica pachetele de servicii şi sistemul de impozitare.

3. Producţia de bunuri în domeniul sectoruluipublic

Sectorul public asigurã o multitudine de bunuri şi servicii pe care firmele private nu le pot oferi sau nu le oferã din diverse motive. Este vorba despre:

• bunuri publice pure (apãrarea naţionalã, servicii de poliţie şi securitate)
• bunuri non-rivale (parcuri şi servicii de transport)
• utilitãţi publice (servicii de apã şi canalizare)
• bunuri private pure (bãuturi produse în condiţii de monopol de stat)

Atunci când excluderea este posibilã, bunurile capãtã un preţ, iar sectorul public devine generator de venituri şi urmãreşte alocarea eficientã a resurselor.

Existã trei categorii de bunuri oferite de sectorul public care fac obiectul procesului de determinare a preţului:

1. a) utilitãţile numite monopoluri naturale
2. b) bunurile publice suprasolicitate
3. c) alte bunuri şi servicii pe care sectorul privat le oferã în cantitãţi insuficiente sau pe care sectorul public le produce şi oferã, prin tradiţie.
4. a) Utilitãţile publice

Este consideratã o utilitate publicã, o societate comercialã cu statut de unic ofertant de anumite bunuri sau servicii esenţiale şi face obiectul reglementãrilor guvernamentale. Cele mai cunoscute utilitãţi publice sunt societãţile care oferã servicii de apã, electricitate, gaz şi telefon. Controlul public se exercitã fie prin atributele proprietãţii guvernamentale directe (sau naţionalizate) aşa cum se face Marea Britanie, fie prin reglementãri publice, ca în SUA.

Agenţii economici care reprezintã utilitãţi publice se caracterizeazã prin cheltuieli ridicate pentru bunurile de capital şi costuri medii joase. Cu alte cuvinte, nu sunt bunuri publice pure existând, cel puţin teoretic restricţii de preţ (sunt bunuri ce permit excluderea) şi de acces (sunt bunuri rivale). Cu toate acestea, ele nu reprezintã bunuri private, fiind oferite în condiţii avantajoase şi existând reţele extinse de furnizare a serviciilor care sã nu restricţioneze accesul pentru cei mai mulţi consumatori. De aceea, pe termen lung, marii producãtori îşi permit sã promoveze tarife inferioare micilor producãtori. Piaţa devine mai eficientã dacã funcţioneazã o societate comercialã mare decât mai multe firme mici.

În aceste condiţii, piaţa prezintã caracteristicile monopolului. Costurile fixe (generate de exemplu la un furnizor de apã, de echipamente de tipul rezervoarelor, apeductelor şi sistemului de distribuţie) sunt foarte mari comparativ cu cele variabile ceea ce face ca la creşterea producţiei, costul total mediu sã fie descrescãtor. O nouã firmã care ar dori sã pãtrundã în acest domeniu ar trebui sã-şi construiascã aceleaşi facilitãţi ca şi firma monopol, ceea ce i-ar provoca pierderi substanţiale în încercarea de a câştiga o cotã de piaţã.

Serviciile care reprezintã utilitãţi publice sunt în general asigurate de companii publice sau firme private reglementate de stat. Apariţia unui al doilea producãtor ar antrena creşterea costurilor medii şi deci preţuri mai mari solicitate consumatorilor. De aceea, în domeniul utilitãţilor publice este mai eficient sã funcţioneze o firmã mare, cu poziţie de monopol.

1. b) Bunurile publice suprasolicitate

Bunurile publice se caracterizeazã prin non-rivalitate în consum. Parcurile, autostrãzile, plajele utilizate, fãrã a deveni aglomerate, nu limiteazã consumul celorlalţi subiecţi. Atunci când se manifestã o cerere în exces, pentru a se evita suprasolicitarea bunurilor publice, se practicã eliminarea non-rivalitãţii prin aplicarea unor tarife de acces. Astfel, se previne suprautilizarea bunurilor şi se maximizeazã efectele oferite de facilitãţile publice.

1. c) Alte bunuri produse de sectorul public

Sectorul public oferã numeroase bunuri şi servicii pe care le furnizeazã pieţei şi sectorul privat sau pe care acesta din urmã ar putea sã le asigure dacã nu ar fi reglementãri contrare. Câteva exemple în acest sens vizeazã învãţãmântul superior, colectarea deşeurilor sau producţia unor bãuturi alcoolice. Explicaţia care stã la baza implicãrii sectorului public în aceste activitãţi se rezumã la externalitãţi pozitive, la nivelul veniturilor şi la tradiţii.

Apariţia bunurilor cu externalitãţi pozitive (numite şi bunuri benefice) oferã avantaje suplimentare societãţii faţã de cele de care beneficiazã direct indivizii. Astfel, consumatorii individuali sunt dispuşi sã plãteascã mai puţin pentru aceste bunuri faţã de cât apreciazã societatea în ansamblu. Pentru creşterea consumului de aceste bunuri, societatea sprijinã fie producãtorul privat, fie consumatorul şi oferã serviciile la preţuri inferioare pieţei. În aceastã categorie se includ locuinţele, îngrijirea medicalã, educaţia, muzeele de artã etc.

Alte bunuri produse de sectorul public au ca scop principal generarea de venituri. De exemplu, operaţiile şi sistemul de loterie, sau producţia de bãuturi monopol de stat sunt generatoare de venituri. Dar, dincolo de acest efect, scopul implicãrii sectorului public în aceste domenii este limitarea criminalitãţii şi violenţei. De asemenea, colectarea gunoiului reprezintã o activitate cu efect asupra sãnãtãţii publice. şi exemplele pot continua.