Evaluarea economiei subterane în România

Deşi o noţiune nouă în domeniul de studiu al econo­miştilor români, „economia subterană” a reprezentat o preocupare majoră pentru mulţi dintre aceştia în ultimul deceniu.

Unul dintre primii care au atras atenţia asupra fenomenului după 1989 a fost academicianul Emilian Dobrescu şi un grup de cercetători de la Institutul Naţional de Cercetări Economice, care au iniţiat întâlniri periodice pentru discutarea acestui fenomen.

Studii documentare au apărut încă din prima parte a deceniului trecut: Hildegard Puwak, în Buletinele Comisiei Naţionale de Prognoză şi un grup de cercetători de la INCE au fost printre primii care au încercat aducerea la cunoştinţa mediului economic a pericolului pe care îl reprezintă fenomenul într-o ţară cu legislaţie inadecvată noilor condiţii economice.

O evaluare pornind de la neînregistrările în SCN a fost realizată de Institutul Naţional de Statistică, pentru aceasta având nu numai o metodologie, dar şi asistenţa tehnică şi financiară oferite de Uniunea Europeană. Aceasta este evaluarea oficială, care este făcută publică, şi care aduce un „plus” la calcularea produsului intern brut, corectat cu activitatea „neobservată”.

În Ministerul Finanţelor Publice, un grup de experţi asistaţi de prof. French de la U.S. Treasury a întreprins o evaluare a economiei subterane în anul 1998, prin metode monetare.

Serviciul Român de Informaţii a lansat o cifră ce estimează economia subterană la circa 33% din PIB, dar nu a fost menţionată metoda folosită de specialiştii care au iniţiat cercetarea.

Evaluările au condus la vehicularea diverselor cifre, interpre­tarea acestora, creând o oarecare panică faţă de dimensiunea mare a ceea ce este „neînregistrat şi ascuns de ochii autorităţilor”.

1. Evaluarea realizată de către Institutul Naţional de Statistică[1]

În ultimul deceniu, anual, Institutul Naţional de Statistică evaluează ponderea economiei subterane pe baza înregistrării în conturile naţionale, după o metodologie compatibilă cu aceea a ţărilor din Uniunea Europeană.

Metoda este aceea a forţei de muncă, folosită de Italia iniţial, şi generalizată la nivelul tuturor ţărilor din Uniunea Europeană, în scopul realizării comparabilităţii produsului intern brut.

Practica românească privind conturile naţionale permite evaluarea celui mai important indicator, produsul intern brut, folosind cele trei abordări bine cunoscute: metoda de producţie (suma valorilor adăugate), metoda veniturilor (suma veniturilor) şi metoda cheltuielilor (suma cheltuielilor).

Pentru a se asigura un grad înalt de exhaustivitate, Institutul Naţional de Statistică estimează şi:

• economia subterană (activităţi desfăşurate de companii înregistrate legal, în sectorul formal sau informal[2]), dar nedeclarate, cu scopul de a se evita impozitele, contri­buţiile sociale, reglementări de pe piaţa muncii;
• activităţi desfăşurate de unităţi neînregistrate, care aparţin sectorului informal.
• Institutul Naţional de Statistică (INS) estimează că valoarea adăugată subraportată este modalitatea de evaziune fiscală cea mai importantă, sursă principală a economiei subterane.

INS apreciază ca elemente componente ale economiei subterane:

• Subutilizarea forţei de muncă.
• Evaziunea fiscală prin valoare adăugată nedeclarată.
• Evaziunea fiscală prin venit nedeclarat.
• Activităţile informale, nedeclarate.

Conform estimărilor Institutului Naţional de Statistică şi Băncii Naţionale, ponderea economiei subterane în totalul valorii adăugate a crescut de la 6,7% în 1992 la 23.3% în 1998, în anii următori înregistrând o scădere uşoară. Totodată, se recunoaşte că economia subterană reprezintă încă o pondere şi mai mare. Astfel, estimările Ministerului Muncii relevă că peste 1,5 milioane persoane sunt cuprinse în prezent pe piaţa neagră a muncii.

Din 1991, PIB apare corectat cu o cifră reprezentând economia subterană, pornind de la premisa că anul 1990 nu avea economie subterană.

Desigur, premisa enunţată mai sus este falsă, dar evaluarea economiei subterane porneşte totdeauna de la o primă fază, care ne prezintă această convenţie.

Sectorul formal nedeclarat

            Pentru a completa sfera conturilor naţionale s-a realizat de către INS, cu asistenţă externă, o evaluare a pieţei negre a muncii. Aceasta reprezintă nu numai partea cea mai importantă a economiei subterane, dar – în esenţă, este fraudă fiscală, deoarece munca nedeclarată este subterană tocmai pentru că se sustrage plăţii de impozite şi de cotizaţii sociale datorate bugetului.

            Metoda utilizată se bazează pe compararea cererii de forţă de muncă cu oferta, cu scopul identificării persoanelor care desfăşoară activităţi legale, dar nedeclarate autorităţilor.

             Acest lucru a fost posibil începând cu 1994, pe baza supravegherii statistice a menajelor, Ancheta AMIGO. La început, în primii doi ani, a fost o anchetă anuală, devenind apoi, din 1996, trimestrială. Informaţia oferită de această anchetă este apreciată foarte fiabilă, estimarea muncii de pe piaţa neagră având astfel o largă contribuţie la asigurarea exhaustivităţii conturilor naţionale.

1. Evaluarea ofertei de forţă de muncă

Pentru estimarea ofertei de forţă de muncă pe ramuri de activitate au fost folosite date privind recensământul populaţiei din 2002 şi din anchetele AMIGO. Ancheta oferă informaţii privind numărul de persoane care au declarat o activitate plătită în perioada de referinţă, numărul de persoane care au lucrat program complet sau cu program redus (part-time), pe ramuri de activitate, pe tipuri de întreprinderi şi, de asemenea, persoane care au lucrat ocazional.

             Datele din anchetele asupra forţei de muncă au fost apoi comparate în unele cazuri, iar în alte cazuri au fost completate cu date din anchete multiple privind menajele. Astfel, s-au putut obţine date cât mai veridice privind oferta de forţă de muncă.

 

1. Evaluarea cererii de forţă de muncă

Supravegherea anuală a întreprinderilor este cea mai importantă sursă de date ce permite evaluarea cererii de forţă de muncă. Această supraveghere oferă informaţii privind numărul de persoane care lucrează cu program complet, cu program redus sau care lucrează ocazional, ca şi persoanele care lucrează pe baza unui contract de colaborare. Datele sunt obţinute detaliat pe tipuri de activităţi şi mărimea întreprinderilor.

              Estimările privind cererea şi oferta de forţă de muncă sunt apoi comparate cu fiecare altă ramură de activitate, după ce au fost eliminate informaţiile privind self-employment (autoangajarea) şi asociaţiile familiale.

Producţia ce se obţine ca urmare a muncii la negru este estimată prin înmulţirea valorii „pe cap” (unitare) a micilor întreprinderi cu numărul de persoane anterior stabilit prin diferenţa dintre oferta şi cererea de forţă de muncă.

Consumul intermediar este determinat prin utilizarea ace­leiaşi părţi de producţie ca şi pentru întreprinderile mici din respectiva ramură de activitate.

Prin urmare, evaluarea este realizată pe baza unei metode ce reprezintă o variantă a metodei forţei de muncă, adaptată la nevoia de completare a datelor din SCN.

Din 1996, OECD a cerut unificarea metodei şi corectarea PIB cu cifre bazate pe metoda respectivă în ţările europene. EUROSTAT prevede astfel o cuantificare unificată în toate ţările.

Se preconizează, la nivel european, includerea activităţilor ilegale în Conturile Naţionale. S-a cerut şi pentru România, într-o primă etapă, includerea veniturilor din bacşişuri.

1. Evaluarea realizată la Ministerul Finanţelor Publice

Un grup de specialişti din Ministerul Finanţelor Publice, asistaţi de un reprezentant al Trezoreriei americane, prof. French, au întreprins o evaluare (mult mediatizată) a economiei subterane, prin una din variantele de evaluare monetară, pentru perioada 1993-1998. Estimările au fost făcute pentru economia internă şi importuri. Pentru ambele sectoare au fost comparate partea oficială cu aceea clandestină. Au fost făcute calcule pe baza datelor trimestriale şi anuale.

Cifrele obţinute nu sunt concludente (rata de creştere a economiei subterane fiind de 56% în 1994 şi de 13% în 1997, variaţii greu de explicat). Metoda monetară nu este foarte potrivită la condiţiile economiei româneşti, unde circulaţia de numerar este mare, fără a fi neapărat legată de aşa-numitele plăţi „de la mână la mână” ce caracterizează mai curând afacerile clandestine în ţările dezvoltate. Modelul econometric adoptat este similar cu acela adoptat de prof. Peter Gutmann în 1977 (este, de fapt, o versiune a acestuia) şi se bazează pe două ipoteze:

• numerarul este mijloc principal de plată în economia clandestină;
• în economia subterană, fiecare unitate monetară este rezultat al aceleiaşi cantităţi de activitate economică cu aceea din economia oficială.

Variabila dependentă (rezultantă) a modelului este raportul dintre moneda în circulaţie şi depozitele totale (din sistemul bancar), pornindu-se de la premisa că viteza de rotaţie a banilor în cele două economii este aceeaşi.

Ponderea economiei subterane în PIB, rezultat al acestei cercetări, este de 19,4% în 1994, în creştere faţă de 9,8% în 1993, cifre care sunt relativ apropiate de cele ale INS, ceea ce este greu tic explicat: metode atât de diferite dau, de regulă, estimări foarte diferite. Această cercetare pare mai curând una normativă.

        Conform unor aprecieri, economia informală în România este de 15-40% din PIB. Astfel, conform colectivului Institutului de Prognoză, mărimea sectorului informal ar fi de 17-20%. Modelul Dobrescu ajunge la o cifră ce reprezintă 30-40% din produsul intern brut.

Privire generală asupra politicilor financiare

În general, dezbaterile publice au loc în jurul procurării veniturilor bugetului de stat şi al cheltuirii acestora. Politica statului nu poate fi şi nici nu este neutră. Această absenţă a neutralităţii este un element constitutiv al echilibrului pe termen lung:  politica bugetară şi fiscală trebuie integrată în construcţia însăşi a modelelor de creştere economică.

Bugetul poate constitui un mijloc de acţiune esenţial pentru stabilizarea conjuncturală. Bugetul, instrument privilegiat al inter­venţiei statului în economie şi viaţa socială în orice economie de piaţă, nu a fost folosit nici în mod corespunzător şi nici suficient în România post-comunistă: trecerea de la economia dirijistă a lipsit statul de unele mijloace de intervenţie folosite anterior şi care nu au fost înlocuite conform noilor condiţii.

Politicile adecvate, flexibile şi fundamentate pe analize economice corecte au lipsit în mare măsură. Nebeneficiind de o viziune fiabilă asupra evoluţiei viitoare şi nici de indicatori statistici suficient de cuprinzători (şi care, poate, nu întotdeauna reflectând corect realitatea) pentru înţelegerea situaţiei prezente, deciziile de politică economică au lăsat de dorit.

În cei peste 10 ani de tranziţie, în România nu a existat o politică economică coerentă, cu caracter structural, iar politica conjuncturală nu a avut întotdeauna o fundamentare raţională din punctul de vedere al obiectivului dorit – stabilizarea/relansarea economică.

Orientarea generală a întregii politici financiare a înregistrat, cu excepţii de scurtă durată, o abordare restrictivă (poate că au fost prea multe constrângeri care au fost necesar de luat în conside­raţie), ceea ce a contribuit semnificativ la accentuarea caracterului nefavorabil al conjuncturii economice: scăderea volumului pro­ducţiei naţionale, favorizarea blocajului financiar.

Fenomenul de criză economică a impus agenţilor economici şi forţei de muncă să se adapteze, în primul rând, la scopul de a supravieţui în aşteptarea unor vremuri mai bune.

Determinată în mare măsură de relaţiile economice şi sociale deja existente, de o anumită atitudine de respingere faţă de puterile publice şi impulsionată de o libertate prost înţeleasă şi de politici financiare neadecvate, această „adaptare” a însemnat şi apariţia unor practici subterane mai puţin frecvente în România de dinainte de 1990 şi dezvoltarea altora deja cunoscute. Dominante au devenit frauda şi evaziunea fiscală (inclusiv munca la negru) şi corupţia.

            Avântul economic, care aduce la „suprafaţă” multe activităţi aflate în „subteran”, care reduce corupţia, s-a lăsat aşteptat, iar politicile adoptate nu au fost cele mai recomandabile în situaţii de recesiune economică prelungită, cum a fost cazul ţării noastre. Nici în scurtele perioade de creştere economică nu s-a simţit o detensionare a practicilor din sfera neoficială.

Anii 1993-1996 au înregistrat o creştere economică nesustenabilă, după unele păreri chiar discutabilă din punct de vedere al corectitudinii ritmurilor produsului intern brut anunţate de Institutul Naţional pentru Statistică. Mai credibilă pare creşterea anunţată începând cu anul 2000, deşi ritmurile relativ înalte ar trebui să devină perceptibile în mai mare măsură la nivelul populaţiei şi al agenţilor economici.

Cu toate acestea, în viaţa de zi cu zi a societăţii, perioadele de „avânt” 1993-1996 şi 2000-2002 (şi prognozele pentru 2003) nu sunt suficient vizibile în plan economic sau social, ceea ce pune semne de întrebare cel puţin în legătură cu două probleme:

1. Corectitudinea datelor statistice;
2. Dimensiunea economiei subterane, care face să dispară în „umbră” o parte a avuţiei naţionale.

Istoria anilor de după 1989 relevă politici economice nepotrivite cu momentul ciclului economic, ezitante, mult prea conjuncturale (pe termen scurt) şi insuficient structurale (care să aibă în vedere un termen lung, implicând restructurarea profundă a aparatului de producţie, a sistemului de protecţie socială etc).

În România, în ultimul deceniu, mecanismele economice au fost fragile, neexistând o ancoră solidă de sprijin pentru mixul de politici. Politicile economice lipsite de fermitate, deseori deciziile nepotrivite, al căror posibil impact nu a fost analizat, au contribuit la situaţia de evoluţie stop and go şi au erodat politicile financiare. Nerestructurarea şi neprivatizarea marilor giganţi economici cu capital de stat au contribuit la crearea condiţiilor de generare a pierderilor şi arieratelor, făcând necesară acordarea de credite direcţionate subvenţionate sau chiar a ajutoarelor nerambursabile.

Reducerea activităţii economice, creşterea corupţiei, a evaziunii şi fraudei fiscale au condus, pe de o parte, la scăderea în termeni reali a încasărilor bugetare. Pe de altă parte, protecţia socială manevră a acestuia în economie şi în viaţa socială. Rezultatul este bine cunoscut: recurgerea la austeritatea bugetară creează o serie de dezechilibre în funcţionarea domeniilor dependente de finan­ţarea de la bugetul de stat, cu implicaţii asupra nivelului de satisfa­cere a acelor nevoi ale populaţiei (sănătate, învăţământ, cultură), considerate „superioare”[3] şi, în consecinţă, cu tendinţe de creştere în ultimele decenii în toate ţările dezvoltate.

La principalele impozite, situaţia cotelor curente şi a cotelor marginale este următoarea:

a). Din punct de vedere al cotei la impozitul pe profit, până în anul 2000, cu 38%, România se situa printre ţările cu cele mai mari prelevări asupra companiilor. Cotele la impozitul pe profit datorat de societăţi în 22 de ţări membre OCDE prezentate în cartea sus-menţionată a profesorului Iulian Văcărel arată impozitări maxime ale profitului, de peste 40% în Suedia, în Germania, Japonia, Italia, Finlanda fiind chiar mai ridicate (dar cu o sferă a indicatorului ceva mai largă). Comparaţiile sunt dificil de făcut, pentru că nu numai sfera de cuprindere a indicatorului este diferită, dar intervin şi alte elemente: de exemplu, existenţa unor cote mai mici pentru societăţile cu beneficii sub un anumit plafon. Este cazul Finlandei (49%), Japoniei (44-56%), care deşi au cotele impozitului pe profit foarte mari (de circa 50%), având aceste cote minime trebuie abordate diferenţiat în analiză. Cota de 16% reprezintă o relaxare a impozitării societăţilor, România fiind în prezent printre ţările cu o fiscalizare redusă a profitului. Impozitul pe profit practicat în România, cu o cotă, în principal, de 38%, a fost mult mai ridicat decât în celelalte ţări ex-comuniste, generând situaţii de favorizare a nedeclarării parţiale sau totale a profitului. Prin comparaţie, în alte ţări, situaţia este următoarea: cota de impozitare a profitului este în Ungaria de 18%, în Cehia de 35%, în Letonia de 25%, în Lituania de 29%, în Estonia de 35%, în Slovenia de 25%, în Polonia de 36%.

             Rata actuală (de 16%), situează România pe o poziţie de favorizare a declarării veniturilor din impozitul pe profit în mai mare măsură decât până acum, când tentaţia de a nu declara integral profitul era, uneori, unica şansă de supra vieţuire pentru o firmă: o impozitare atât de mare ducea la distrugerea capacităţii de autofinanţare a acesteia.

b).  Până în anul 2000, rata maximă a TVA, de 22%, a fost comparabilă cu aceea din multe ţări, însă cota minimă, de 11%, şi categoria de produse la care se aplică, au plasat România pe un loc fruntaş din punct de vedere al mărimii ratei medii de impozitare a TVA. În ţările europene, cotele reduse ale TVA sunt stabilite, de regulă, la produsele alimentare de bază, medicamente, apă, publicaţii, cărţi, transport, textile. O analiză a cotelor TVA (în multe ţări europene acesta fiind impozitul cu ponderea cea mai mare în veniturile bugetare), trebuie abordată cu multă prudenţă. Cotele minime acordate unor grupuri de produse mai mult sau mai puţin largi, cu pondere mai mare sau mai mică în totalul consumului necesită o abordare mai nuanţată. Actuala cotă unică, de 19%, având în vedere că nu mai există cota redusă, nu a redus fiscalizarea, ci dimpotrivă. De altfel, numai Danemarca mai are, în Europa, cotă unică la taxa pe valoarea adăugată, dar în această ţară nivelul de trai şi protecţia socială sunt la un nivel foarte ridicat.

c). Contribuţiile salariaţilor, altele decât impozitul pe salarii (de 20%, in medie), sunt de 3% pentru pensia suplimentară, 0,5% pentru şomaj şi 5,5% pentru sănătate, cu o medie apropiată de a altor ţări. În Germania, de exemplu, cotele de impozitare a salariaţilor (altele decât impozitul pe salarii) sunt: 6.7% pentru sănătate; pentru copii 0.5%; pentru fondul de şomaj 3.25%. În Polonia, cotele sunt: 3% pentru şomaj, plus 2% pentru constituirea unui fond de garanţii.

             Compararea cotelor de impozitare la impozitul pe profit (38%) şi la taxa pe valoarea adăugată (22%) au plasat România, la nivelul anului 1999, printre ţările cu o povară fiscală peste medie, iar din punct de vedere al cotizaţiilor sociale şi a impozitului pe venit, printre ţările cu o fiscalitate ridicată. Cu toate acestea, rata prelevărilor totale raportată la produsul intern brut o plasează la un nivel mediu.

Această reducere a cotelor de impozitare, mult mediatizată, în realitate a fost contracarată de baza de impozitare lărgită la IVG şi renunţarea la cota redusă a TVA (care era de 11% şi se referea la produsele de bază, care au o pondere mare în consumul populaţiei). Modificările respective conduc în realitate la o fiscalizare ridicată. Această situaţie, chiar dacă nu se va reflecta în încasările fiscale şi deci în rata fiscalităţii (existenţa economiei subterane de mari dimensiuni; colectarea sumelor datorate bugetului este o problemă ce necesită o perfecţionare semnificativă în continuare), se va resimţi la nivelul poverii prelevărilor fiscale asupra contribua­bililor. In plus, efectele politicilor fiscale se pot observa numai pe termen lung.

              Compararea ratelor de presiune fiscală ale ţărilor care diferă nu numai prin structuri fiscale, dar şi prin nivelul de viaţă şi productivitate, nu trebuie să conducă la concluzii tranşante. De exemplu, în mod logic, insuficienţa productivităţii obligă locuitorii ţării noastre să suporte o impozitare supe­rioară celor din alte ţări, pentru a aduce aceeaşi contribuţie procentuală în produsul intern brut. Şi aceasta are implicaţii directe asupra venitului disponibil, deci asupra capacităţii de consum şi economisire.

O creştere a prelevărilor totale fiscale nu este în mod obligatoriu nocivă pentru competitivitate, dacă structura fiscalităţii este convenabilă şi dacă poziţia economiei pe panta ciclului economic este corespunzătoare (respectiv, situarea pe o pantă ascendentă).

Trebuie avut însă în vedere că elasticitatea şi flexibilitatea sistemului fiscal cresc în funcţie de mărimea venitului naţional (produsului intern brut), randamentul impozitelor şi libertatea în aranjarea structurilor fiscale. Acestea sunt cu atât mai mari, cu cât avuţia naţională este mai mare.

Urmare a acestei situaţii, este de aşteptat ca sensibilitatea veniturilor bugetare la ritmul creşterii economice în ţara noastră să devină evidentă atunci când se va atinge un anumit grad de dezvol­tare economică, când structurile de producţie se vor cristaliza, când economia de piaţă va deveni funcţională. Altfel spus, stabilizatorii automaţi vor avea mai mare libertate de desfăşurare.

În România, scăderea venitului naţional, a veniturilor buge­tare (nu numai în valoare absolută – în termeni reali, dar şi ca pondere în produsul intern brut), au făcut ca posibilitatea de a folosi politica fiscală în scopul relansării economice în general, de a atinge anumite obiective – economice sau sociale – să fie foarte restrânsă.

Ca urmare a acestei situaţii, instrumentul de politică fiscală reprezentat de modificarea, după nevoile conjuncturale, a mărimii şi structurii fiscalităţii, respectiv a prelevărilor totale a fost tot mai limitat, consecinţele unor decizii financiare – tot mai volatile, mai neeficiente.

Trendul nefavorabil al economiei din ultimii zece ani (cu puţine perioade de creştere economică – în majoritatea cazurilor, nesustenabilă) au accentuat, de la un an la altul, această situaţie dificilă, greu de controlat, aproape imposibil – practic – de rezolvat.

Politica fiscală a fost tot mai mult obligată să se transforme într-un efect al conjuncturii economice, nu în cauză, în instrument de incitare a relansării economice. Neglijând un instrument important de sprijinire a acţiunilor sale, statul român a pierdut astfel un atribut important, de care alte ţări beneficiază în mod corespunzător şi tot mai eficient în deceniile de după cel de-al doilea război mondial.

 

[1] Craiu Nicolae- Economia subterană între DA şi NU, Ed. Economică, Bucureşti, 2004, pag.70

[2]  Prin preluarea acestor informaţii, a fost acceptată tacit, în acest capitol, şi definirea, de către Institutul Naţional de Statistică, a sectorului „informai” – şi anume, activităţi desfăşurate de asociaţii familiale şi de cei ce desfăşoară munca fiind patroni şi angajaţi concomitent, respectiv micii meseriaşi, lucrul în agricultură etc. (self-employed).

[3] Economistul german A. Wagner a evidenţiat, de manieră empirică, legea evoluţiei crescătoare a nevoilor financiare ale puterii publice sub efectul unui intervenţionism crescând, justificat de realizarea unui bun comun (Legea lui Wagner).