Factori de influenţă şi consecinţele creşterii cheltuielilor publice

pe termen lung s-a constatat tendinţa de creştere a cheltuielilor publice, atât în valori absolute, cât şi ca pondere în produsul intern brut. Cauzele creşterii cheltuielilor publice trebuie căutate mai întâi în modificarea nevoilor economice şi a preferinţelor consumatorilor şi apoi în funcţionarea necorespunzătoare a sistemului politic. Altfel spus, cauzele sunt de ordin economic şi politic, la care se adaugă cele sociale, care determină, în special, creşterea grupei cheltuielilor de transfer.

pentru interpretarea datelor statistice privitoare la cheltuielile pu­blice, au fost construite modele analitice care iau în considerare acţiunea concomitentă a cauzelor economice, politice şi sociale ce determină cheltuielile publice. O primă grupă a acestor modele o constituie aşa-numitele „modele macroeconomice”, care explică modificarea în timp a cheltuielilor publice în funcţie de variabilele macroeconomice, cum ar fi produsul intern brut sau rata inflaţiei. A doua grupă de modele este considerată cea care încearcă să explice fundamentele microeconomice de bază ale procesului decizional care, în ultimă instanţă, generează creşterea cheltuielilor publice.

Modelele macroeconomice privind creşterea cheltuielilor publice

principalele modele macroeconomice din literatura de specialitate sunt: legea lui Wagner a extinderii activităţii statului; modelele dezvoltării privind creşterea cheltuielilor publice; studiile clasice ale lui Peacock şi Wiseman privind creşterea cheltuielilor publice. Legea lui Wagner se concentrează, în special, pe elasticitatea cererii în funcţie de venit pentru bunuri şi servicii publice, punând în evidenţă totodată eşecul pieţei în furnizarea unor astfel de activităţi. Modelele dezvoltării ale lui Musgrave şi Rostow susţin că sporirea cheltuielilor publice reflectă creşterea rolului statului în procesul dezvoltării, ca furnizor de capital necesar infrastructurii şi de investiţii sociale, precum şi în încercarea de a acoperi eşecurile pieţei. Analiza lui Peacock şi Wiseman are la bază faptul că, în perioadele dificile, se schimbă concepţia cetăţenilor despre fiscalitate, în sensul acceptării unor impozite ridicate care vor permite cheltuieli publice superioare chiar şi după depăşirea perioadelor de criză.

Legea lui Wagner

Economistul german de inspiraţie reformistă Adolf Wagner a fost unul dintre pricipalii „socialişti de la catedră” care reclama intervenţia statului în domeniul social. În anul 1880, Wagner a enunţat o „lege a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale statului”. Transpusă în domeniul finanţelor publice, legea lui Wagner se poate formula ca „legea nevoilor financiare publice crescânde ale statului şi organelor autonome” şi explică nevoia în creştere a veniturilor fiscale. Conform acestei legi, creşterea cheltuielilor în ansamblul activităţilor economice este legată de industrializare şi de efectele ei: dezvoltarea urbanizării, complexitatea crescândă a activităţilor economice, ridicarea nivelului de viaţă.

În aceste condiţii, era necesar ca statul să intervină şi să cheltu­iască mai mult pentru acţiunile sale de reglare şi reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli cu administraţia generală, menţinerea ordinii, cele aferente justiţiei), pentru a răspunde nevoilor sporite ale indivizilor în domeniul educaţiei, culturii, acţiunilor sociale, precum şi pentru realizarea lucrărilor de infrastructură, în special în domeniul comunicaţiilor.

Wagner a explicat creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreere, cultură, sănătate şi servicii legate de bunăstare prin elasticita­tea cererii pentru aceste activităţi în funcţie de venit. Wagner consideră aceste servicii ca fiind nevoi cu elasticitate superioară în funcţie de venit. Astfel, dacă veniturile reale în economie cresc (ceea ce înseamnă o creştere a produsului naţional brut), cheltuielile pentru aceste servicii vor creşte mai mult decât proporţional, ceea ce se va reflecta în creşterea indicelui cheltuielilor publice în produsul naţional brut.

O altă cauză, considerată de Wagner ca fiind la baza creşterii în timp a cheltuielilor publice, ar fi legată de „ineficienţa fundamentală a întreprinderilor private”, care, în condiţiile creşterii economice, poate determina statul să impună monopolul natural asupra activităţii şi managementului.

La baza formulării acestei „legi” stau elemente empirice. Wagner a observat evoluţia sectoarelor publice în unele ţări europene, în SUA şi

Japonia, iar tendinţele desprinse de aici demonstrează că dezvoltarea societăţii industriale moderne determină creşterea din punct de vedere politic a „presiunii pentru progres social”, precum şi a alocaţiilor din considerente sociale în domeniul industriei. De aici, Wagner a ajuns la concluzia că trebuie aşteptate expansiunea creşterii continue a sectorului public şi protecţia sa în economie, fapt confirmat de experienţa următorilor ani.

Din enunţul lui Wagner nu se înţelege cu claritate dacă autorul s-a referit la creşterea relativă a cheltuielilor publice sau la creşterea acestora în mărime absolută. Modelul lui Wagner dovedeşte o profundă pătrundere în observarea şi anticiparea faptelor, însă nu conţine o teorie bine articulată a opţiunii publice care să stea la baza politicii publice şi deciziilor publice.

Modelele dezvoltării privind cheltuielile publice

În lucrări ale unor profesori ca R.A.Musgrave şi W.W.Rostow se remarcă teoria conform căreia dezvoltarea economică este responsabilă pentru creşterea cheltuielilor publice. În fiecare etapă a creşterii şi dezvoltării economice, investiţia din sectorul public, fiind o parte componentă a investiţiei totale din economie, constituie un element important al creşterii economice.

Se consideră că sectorul public este furnizorul infrastructurii din societate (sisteme de transport, şosele, sănătate, educaţie, apărare şi ordine publică ş.a.). Se consideră că investiţiile din sectorul public sunt necesare adaptării economiei pentru „demararea” spre etapele medii de dezvoltare economică şi socială. În etapele medii ale creşterii, statul continuă să ofere bunuri de investiţii, dar în condiţiile în care investiţiile publice sunt complementare celor particulare.

Totodată, pe întregul parcurs al etapelor de dezvoltare, insuficien­ţele pieţei continuă să existe, îngreunând eforturile pentru maturizarea economiei. În consecinţă, are loc o creştere a implicării statului în contracararea eşecurilor pieţei.

Musgrave susţine că, pe parcursul perioadei de dezvoltare, investiţiile totale ca procent din produsul naţional brut cresc, în timp ce investiţiile realizate de sectorul public scad. La rândul său, Rostow consideră că, odată atins stadiul maturizării economiei, structura cheltu­ielilor publice va înregistra o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu 152 infrastructura spre cele de educaţie, sănătate, asigurarea bunăstării. Argumentele lui Rostow se bazează pe postulatul, care îi aparţine, conform căruia societăţile trec prin cinci stadii de dezvoltare: societatea tradiţională; precondiţiile pentru avânt; perioada de avânt, când creşte­rea devine o caracteristică normală a economiei; îndreptarea spre matu­ritate; maturitatea, în perioada consumului de masă ridicat.

Analiza lui Peacock şi Wiseman

Analiza economiştilor englezi A. T. Peacock şi J. A. Wiseman se bazează pe o teorie politică a determinării cheltuielilor publice, potrivit căreia guvernele doresc să cheltuiască mulţi bani, cetăţenii nu doresc să plătească impozite mari, iar statul trebuie să ţină seama de preferinţele cetăţenilor. Peacock şi Wiseman privesc cetăţeanul alegător ca pe un individ care se bucură de avantajele oferite de bunurile şi serviciile publice, dar care nu doreşte să plătească impozite. Ei consideră că există un anumit nivel tolerabil al impozitării, care acţionează ca o constrânge­re asupra comportamentului statului în privinţa cheltuielilor publice. Totodată, ei apreciază că dacă economisirea şi veniturile cresc, în condiţiile unor rate de impozitare constante, veniturile fiscale trebuie să crească, permiţând astfel cheltuielilor publice că sporească în raport cu produsul naţional brut.

În perioadele de calm, cheltuielile publice vor avea o tendinţă ascendentă, chiar dacă, în cadrul societăţii, pot exista divergenţe în privinţa nivelului dorit al cheltuielilor publice şi al impozitării. Pe parcursul unor perioade nefaste (război, dezastre sociale etc.), va fi tul­burată tendinţa de creştere graduală a cheltuielilor publice, acestea înre­gistrând o creştere rapidă; pentru finanţarea lor, guvernul va forţa creş­terea impozitelor. În perioadele de criză, creşterea fiscalităţii va fi consi­derată de cetăţeni ca acceptabilă. La rândul lor, cheltuielile publice cresc, iar cheltuielile particulare înregistrează o deplasare spre cheltuie­lile publice, ceea ce este de natură să sporească şi mai mult cheltuielile publice. Peacock şi Wiseman denumesc acest fenomen „efect de depla­sare”. După depăşirea perioadei de criză, în locul cheltuielilor provocate de evenimentele grave, vor apărea noi cheltuieli publice (de exemplu, cheltuieli de reconstrucţie) sau acestea vor fi îndreptate spre domenii ca sănătate, învăţământ, cultură. După trecerea perioadelor de criză, cheltu­ielile publice nu vor reveni la nivelul înregistrat anterior, ca urmare a modificării, în urma crizei a concepţiei cetăţenilor cu privire la nivelul tolerabil al sarcinii fiscale.

Un alt efect evidenţiat de cei doi este „ efectul de inspecţie” rezultat din întărirea conştiinţei alegătorilor privind problemele sociale ale momentului. De aceea, guvernul îşi extinde rolul său şi serviciile publice pentru îmbunătăţirea condiţiilor sociale ale acestora. În acest caz, percepţia electoratului cu privire la impozite devine mai tolerantă, ceea ce permite guvernanţilor să finanţeze niveluri mai ridicate ale cheltuielilor publice.

Deşi teoria este criticabilă, ea se aplică în mod cert pentru explicarea creşterii considerabile a cheltuielilor publice şi a presiunii fiscale, fenomene înregistrate în numeroase ţări cu ocazia celor două războaie mondiale. Astfel, ea poate fi extinsă la perioadele de criză eco­nomică şi contribuie la explicarea creşterii presiunii fiscale din timpul crizelor din 1929-1933, precum şi din anii ’70 şi ’80. In asemenea situaţii, autorităţile publice dispun de mijloace pentru a ajuta întreprin­derile aflate în dificultate, a acorda ajutoare de şomaj şi a susţine activitatea economică prin măsuri de relansare a cererii globale.

Factori microeconomici ai creşterii cheltuielilor publice

Analiza cauzelor care generează creşterea cheltuielilor publice se poate realiza şi pornind de la studierea factorilor microeconomici care determină modificări în nevoile economico-sociale şi preferinţele consumatorilor pentru bunuri şi servicii publice. Corespunzător factorilor microeconomici, creşterea cheltuielilor publice depinde de modificări în:

• cererea de bunuri şi servicii publice;
• ansamblul activităţilor de producţie utilizate pentru realizarea bunurilor şi serviciilor;
• numărul şi structura populaţiei;
• calitatea bunurilor şi serviciilor publice;
• preţurile intrărilor;
• regionalizarea şi globalizarea economiei;
• capacitatea de a plăti impozite;
• factori politici şi sociali.

154

1. Modificările în cererea de bunuri şi servicii publice

Cererea de bunuri şi servicii publice este determinată de mai

multe variabile: preţurile bunurilor şi serviciilor din sectorul particular, venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale şi cele ale economiei, rata fiscalităţii. Dintre acestea, cea mai importantă este variabila venitului. Dacă structura cheltuielilor consumatorului este modificată ca urmare a creşterii venitului, pot fi aşteptate modificări similare ale compoziţiei consumului şi la nivelul întregii economii. Dar este dificil de precizat cu exactitate care sunt tendinţele de modificare a cheltuielilor publice la o creştere a venitului, mai ales în ceea ce priveşte cheltuielile generate de servicii publice ca: siguranţa, educaţia, sănătatea.

Cea mai pregnantă este relaţia dintre creşterea venitului şi creşterea cheltuielilor publice legate de furnizarea publică a bunurilor capital (şosele, aeroporturi ş.a.). După cum s-a remarcat la prezentarea modelului macroeconomic al dezvoltării, cheltuielile publice pentru bunurile capital cunosc o evoluţie diferită în funcţie de stadiul de dezvoltare economico-socială la un moment dat.

De asemenea, în ţările dezvoltate, o creştere a veniturilor personale este asociată, în general, cu sporirea activităţii economice şi a complexităţii vieţii sociale, ceea ce impune în mod firesc o creştere a nivelului cheltuielilor publice. Acest fapt este demonstrat de realitate şi confirmat de datele statistice. Pe de altă parte, creşterea veniturilor personale permite o creştere corespunzătoare a veniturilor fiscale care pot fi utilizate la finanţarea la nivel mai ridicat a cheltuielilor publice.

1. Modificările în activităţile de producere a bunurilor şi serviciilor

Acestea se referă, în principal, la îmbunătăţirea tehnologiei, care produce modificări sub aspectul creşterii eficienţei procesului de pro­ducţie şi în raportul dintre bunurile private şi cele publice. Schimbările tehnologice pot fi de aşa natură, încât să determine creşterea sau reducerea importanţei relative a bunurilor publice furnizate de către stat. De asemenea, modificările tehnologice au ca rezultat şi accentuarea uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce conduce la o creştere a costurilor de înlocuire, pe seama creşterii cheltuielilor publice. Un exemplu foarte elocvent (pe care îl dă Musgrave) este cel privind invenţia motorului cu combustie internă, care a stat la baza dezvoltării industriei de automobile, ceea ce s-a repercutat într-o creştere substanţială a cererii pentru şosele. Satisfacerea acestei cereri a fost îndeplinită de sectorul public, fapt reflectat în creşterea corespun­zătoare a cheltuielilor publice.

1. Modificările privind numărul, structura şi densitatea populaţiei

Modificările privind numărul populaţiei afectează, în sensul

solicitării, la nivel superior, a unor servicii publice cum sunt: sănătate, învăţământ, ordine publică, sporind şi cheltuielile aferente. În cazul bunu­rilor publice „pure” (cum ar fi iluminatul public), pentru o creştere cu o unitate a populaţiei, costul social marginal este, prin definiţie, zero; în acest caz, nu există niciun motiv de creştere a cheltuielii publice ca urmare a creşterii numărului populaţiei. În realitate însă există bunuri publice „impure”, astfel ca la o creştere a numărului populaţiei, în condi­ţiile menţinerii la nivel constant a nivelului consumului pe o persoană, să aibă loc o creştere mai puţin decât proporţională a cheltuielilor publice.

Structura populaţiei influenţează cheltuielile publice, în funcţie de preponderenţa populaţiei pe grupe de vârstă: pentru o pondere mare a populaţiei tinere, de vârstă şcolară, vor creşte cheltuielile cu educaţia; pentru o pondere ridicată a populaţiei de vârsta a treia, vor spori cheltuielile de sănătate.

La rândul său, densitatea populaţiei afectează nivelul şi structura cheltuielilor publice prin sporirea celor legate de urbanizare (infrastruc­tură, servicii publice generale), depoluare, protecţia mediului etc.

1. Modificările în calitatea bunurilor şi serviciilor publice

Cetăţenii contribuabili evoluează în privinţa gusturilor, preferinţe­lor şi aşteptărilor, fapt care se repercutează asupra cererii de produse şi servicii publice de calitate superioară. Pe o piaţă neconcurenţială, creşterea calităţii acestui gen de produse şi servicii se obţine, în majoritatea cazurilor, prin creşterea preţurilor acestora. Raţionamentul conduce la concluzia că sporirea calităţii bunurilor şi serviciilor publice generează creşterea cheltuielilor publice.

1. Modificările în preţul intrărilor

Preţurile intrărilor folosite la realizarea produselor şi serviciilor publice din sectorul public înregistrează modificări îndeosebi din cauza inflaţiei, precum şi a diferenţei de productivitate dintre sectorul particu­lar şi sectorul public, ştiut fiind că cel din urmă are o receptivitate scăzută la progres tehnic. Teza diferenţei de productivitate a fost susţi­nută de Baumol, care în modelul său furnizează o explicaţie posibilă a creşterii cheltuielilor publice. Dacă, în sectorul public, productivitatea creşte mai puţin decât în celelalte sectoare ale economiei, dar salariile funcţionarilor din sectorul public au aceeaşi tendinţă ca şi cele din celelal­te sectoare ale economiei, rezultatul va fi o creştere a cheltuielilor publice.

Efectul Baumol se bazează pe paritatea creşterii salariilor dintre lucrătorii sectorului public şi lucrătorii celui particular, decizia statului putând împiedica menţinerea nivelului drepturilor salariale din sectorul public sub nivelul celor din sectorul particular.

1. Regionalizarea şi globalizarea economiei

Constituirea Uniunii Europene presupune o serie de costuri din partea ţărilor membre pentru susţinerea politicilor comunitare, costuri care se regăsesc, în cea mai mare parte, în cheltuielile publice ale statelor în cauză. Internaţionalizarea economiei are ca rezultat, printre altele, intensificarea concurenţei, astfel că economiile naţionale sunt tot mai expuse la influenţele economiei mondiale. Aceasta conduce la măsuri contradictorii: pe de o parte, sunt necesare măsuri de sprijinire a agenţilor economici de către stat prin reducerea impozitelor şi a contribuţiilor la asigurările sociale, în vederea reducerii costurilor de fabricaţie; pe de altă parte, statele sunt nevoite să sprijine ramurile strategice prin acordarea de subvenţii şi alte facilităţi, care în ultimă instanţă sunt cheltuieli publice.

1. Capacitatea de a plăti impozite

Aceasta poate fi un suport solid pentru susţinerea tendinţei de creştere a cheltuielilor publice. În general, în ţările dezvoltate, guvernele dispun de o masă impozabilă naţională considerabilă, care le permite efectuarea unor cheltuieli publice substanţiale. De asemenea, existenţa unor venituri ridicate oferă autorităţilor publice posibilitatea de a spori impozitul pe venit, precum şi celelalte impozite, ceea ce permite creş­terea cheltuielilor publice.

În ţările slab dezvoltate, impozitarea este mult mai dificilă din cauza veniturilor reduse. Baza impozabilă fiind redusă, impozitele pro­cură resurse modeste pentru finanţarea cheltuielilor publice. În plus, este foarte extins fenomenul evaziunii fiscale, ceea ce reduce şi mai mult veniturile fiscale.

Pe măsura creşterii gradului de dezvoltare a unei ţări, creşte şi avuţia care poate fi impozitată, sporind posibilitatea finanţării unor cheltuieli publice mai mari.

• Factori politici şi sociali

La creşterea cheltuielilor publice contribuie într-o anumită măsură şi factori de natură politică şi socială. Astfel, se remarcă o supraofertă a bunurilor şi serviciilor publice din cauze diverse, cum sunt:

• sistemul de vot majoritar, ca urmare a faptului că minoritatea trebuie să contribuie prin impozite la finanţarea unor proiecte pentru care nu a votat;
• alegătorii tind să subestimeze costul impozitării pe care o suportă în realitate (sarcina impozitelor indirecte, denumite şi „impozite invizibile”, este percepută mai puţin pregnant decât cea a impozitelor directe); de asemenea, ei pot subestima şi avantajele care le revin pe seama bunurilor şi serviciilor, beneficiile de pe urma acestora fiind difuze, în cea mai mare parte a lor;
• funcţionarii publici, în calitate de alegători, beneficiază atât de avantajele oferite, în general, de serviciile publice, cât şi de avantajele unor bugete mari, prin care sunt create locuri de muncă;
• politicienii şi birocraţii contribuie şi ei la supraoferta de servicii publice, deoarece ei nu urmăresc doar aplicarea proiectelor votate de alegători, ci şi încearcă să-şi impună propriile voinţe, pe seama banului public.

Schimbările în filosofia socială care au avut loc în ultima perioadă au condus la modificări ale volumului şi rolului transferurilor de fonduri bugetare. Aceste transferuri au ca finalitate realizarea unor programe de furnizare a unor bunuri şi servicii sociale pentru grupurile sociale cu venituri modeste, precum şi redistribuirea avuţiei în scopul echităţii sociale.

Toate aceste grupe de factori pot acţiona mai pregnant sau mai slab, simultan sau nu, dar tendinţa remarcată pe termen lung este de creştere a cheltuielilor publice în mărime absolută sau relativă, raportată la produsul intern brut. Deşi teoreticienii au fost şi sunt preocupaţi de nivelul optim al cheltuielilor publice (ca şi de cel al ratei fiscalităţii), este dificil de apreciat această mărime, ea modificându-se în timp şi de la o ţară la alta, corespunzător nivelului de dezvoltare economico-socială.

Într-o societate democratică, pe termen lung, capacitatea de a cheltui a statului este condiţionată de factori cum sunt: resursele naţio­nale; nivelul fiscalităţii impus de finanţarea cheltuielilor publice; gradul de acceptare, de către electorat, a programelor de cheltuieli publice.

Consecinţele creşterii cheltuielilor publice

În vederea cuantificării nivelului optim al cheltuielilor publice, pe lângă factorii obiectivi care contribuie la modificarea acestora, trebuie să se ţină seama şi de consecinţele creşterii cheltuielilor publice. Aceste efecte pot fi apreciate ca favorabile sau nefavorabile, în funcţie de specificul fiecărei ţări şi de modul concret în care sunt efectuate chel­tuielile publice. Dintre consecinţele nefavorabile ale creşterii cheltuie­lilor publice enumerăm:

• extinderea sectorului public şi, implicit, a puterii statului;
• atenuarea temerilor provocate de perspectiva şomajului, îmbol­năvirii, bătrâneţii;
• dezvoltarea unei mentalităţi a bunăstării pe seama creşterii dependenţei cetăţenilor de sprijinul statului;
• creşterea fiscalităţii şi a împrumuturilor de stat pentru finanţarea cheltuielilor publice în creştere;
• inhibarea stimulentului pentru muncă, iniţiativă şi economisire, ca efect al creşterii ratei fiscalităţii;
• creşterea datoriei publice pe seama împrumutării statului, ceea ce se repercutează asupra nivelului ratei dobânzii şi ofertei de capital în economie (apariţia efectului de evicţiune);
• afectarea nefavorabilă a creşterii economice prin transferul de resurse din sectorul particular spre cel public, pentru furnizarea de servicii sociale;
• reducerea capacităţii productive şi a potenţialului de export al unei economii, deoarece bunurile şi serviciile publice (inclusiv transferurile) nu sunt exportabile şi nu aduc valută din exterior;
• afectarea negativă a balanţei de plăţi prin reducerea exporturilor atunci când guvernul trebuie să achite serviciul datoriei externe (rambursarea împrumuturilor şi a dobânzilor aferente);
• inflaţia rezultată din injectarea cheltuielilor publice în fluxul de venituri ale unei ţări afectează negativ atât standardul de viaţă, cât şi economia în ansamblu; etc.

Ca urmare a creşterii cheltuielilor publice se pot manifesta şi unele consecinţe favorabile, printre care:

• creşterea prosperităţii unei ţări, în condiţiile în care cheltuielile pu­blice finanţează într-o proporţie ridicată proiecte de dezvoltare economică;
• sporirea standardului de viaţă al cetăţenilor, în general, şi al anumitor grupuri, în special, prin furnizarea de bunuri şi servicii publice;
• posibilitatea de utilizare a cheltuielilor publice la stabilizarea economiei prin contractarea inflaţiei;
• creşterea eficienţei în furnizarea bunurilor publice ca urmare a utilizării mai eficiente a banului public, în încercarea de a ţine sub control cheltuielile publice;
• reducerea diferenţelor accentuate în nivelul consumului dintre membrii societăţii, prin intermediul avantajelor acordate celor defavo­rizaţi, concomitent cu aplicarea unei fiscalităţi progresive;
• posibilitatea sporirii nivelului ocupării forţei de muncă pe seama creşterii cheltuielilor publice; dacă însă, ca urmare a creşterii cheltuieli­lor publice are loc o accentuare a inflaţiei, gradul de ocupare a forţei de muncă se poate reduce.