Funcţia de repartiţie a finanţelor publice cunoaşte două faze distincte, însă, organic legate între ele: constituirea fondurilor şi distribuirea acestora.
Prima fază constă în formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea acestora participă: întreprinderile indiferent de forma de proprietate şi de forma juridică de organizare a acestora; instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora; populaţia; persoane juridice şi fizice rezidente în străinătate. Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare îmbracă forme diferite şi anume: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurări sociale, amenzi, penalităţi, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, redevenţe şi chirii din concesiuni şi închirieri de terenuri şi alte bunuri proprietate de stat, venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a bunurilor fără stăpân, împrumuturi de stat primite de la persoane juridice şi fizice, rambursări ale împrumuturilor de stat acordate, dobânzi aferente împrumuturilor acordate, donaţii, ajutoare şi alte transferuri primite, alte venituri.
Resursele care alimentează fondurile publice, în majoritatea lor covârşitoare, îşi au izvorul în produsul intern brut şi într-o mai mică măsură în avuţia naţională sau în transferuri primite din străinătate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naţionale, însă în proporţii diferite, în funcţie de gradul de dezvoltare a acestora. La constituirea fondurilor publice participă toate sectoarele sociale: public, privat, mixt, precum şi populaţia, în proporţii diferite în raport cu capacitatea lor financiară. Cele mai multe resurse financiare sunt mobilizate la fondurile publice cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie. Nu lipsesc nici resursele primite cu titlu rambursabil, dar acestea ocupă un loc secundar în totalul fondurilor respective. Aşadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut între diverse persoane juridice şi fizice, pe de o parte şi stat, pe de alta.
Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice constă în distribuirea fondurilor de resurse financiare publice spre beneficiari, persoane juridice şi fizice. Repartiţia propriu-zisă este precedată de inventarierea nevoilor sociale existente în anul (perioada) de referinţă, cuantificarea acestora în expresie bănească şi ierarhizarea lor în funcţie de acuitatea şi importanţa pe care o prezintă unele în raport cu celelalte.
Cum nevoile sociale care exprimă cererea de resurse financiare la fondurile publice întrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan naţional, adică oferta de resurse financiare, este necesar ca autorităţile publice competente să trieze cererile formulate de organele centrale şi locale cu abilitate şi să stabilească priorităţile lor în funcţie de anumite criterii. Distribuirea resurselor financiare reprezintă, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinaţii şi anume pentru:
- învăţământ, sănătate, cultură;
- asigurări sociale şi protecţie socială;
- gospodărie comunală şi locuinţe;
- apărare naţională;
- ordine publică;
- acţiuni economice;
- alte acţiuni;
- datorie publică.
În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi acţiuni, în ţările dezvoltate cu economie de piaţă. La finanţarea din fondurile publice au prioritate acţiunile cu caracter social-cultural (cele de la literele a – c ), apoi cele privind ordinea internă şi apărarea ţării; cheltuielile pentru acţiuni economice ocupă un loc secundar, în schimb, în ţările în curs de dezvoltare, acţiunile cu caracter economic se bucură de o regulă de prioritate, în raport cu cele sociale.
Aşadar, fluxurile de resurse financiare sunt orientate către sfera producţiei materiale, respectiv către sfera nematerială, în proporţie mai mare sau mai mică, după caz. Aceste fluxuri de resurse financiare iau forma cheltuielilor pentru:
* plata salariilor şi a altor drepturi de personal;
* procurării de materiale şi plata serviciilor;
* subvenţii acordate unor instituţii publice şi întreprinderi;
* transferuri către diverse persoane fizice (pensii, alocaţii, burse/ajutoare etc.);
* investiţii şi rezerve materiale etc.
Pe calea cheltuielilor publice se completează, astfel, resursele financiare ale agenţilor economici, ale instituţiilor publice şi ale persoanelor fizice care servesc pentru dezvoltare sau pentru consum.
Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice către diverşi beneficiari se realizează tot prin procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut care are loc între stat şi diverse persoane juridice. Prin urmare, constituirea şi dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar şi neîntrerupt care se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor şi joacă un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite.
Distribuirea şi redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finanţe, se înfăptuiesc în cadrul aceleiaşi forme de proprietate (prelevări de resurse de la: unităţi de stat la fondurile publice şi respectiv transferuri de resurse de la aceste fonduri la unităţi de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi economice private ori mixte şi de la populaţie la fondurile publice şi respectiv transferuri de resurse de la aceste fonduri către beneficiari din alte sectoare sociale şi populaţie).
Importanţa funcţiei de repartiţie a finanţelor publice trebuie apreciată prin prisma dimensiunii transferurilor de valoare operate de la diverse persoane juridice şi fizice la fondurile publice şi de la acestea către diverşi beneficiari, în condiţiile unui anumit produs intern brut. Mărimea resurselor prelevate la dispoziţia organelor administraţiei centrale şi locale de stat este invers proporţională cu mărimea resurselor rămase la dispoziţia persoanelor juridice şi fizice pentru satisfacerea nevoilor proprii de dezvoltare şi consum după plata sumelor datorate. Aceasta deoarece transferul de valoare restrânge definitiv patrimoniul persoanelor juridice şi fizice în cazul plăţilor nerambursabile şi fără contraprestaţie, respectiv limitează temporar dreptul de dispoziţie al acestora asupra sumelor încredinţate statului.
Judecând lucrurile la scară naţională, observăm că, pe măsură ce creşte volumul fondurilor publice, sporesc şi posibilităţile autorităţilor publice de satisfacere a nevoilor sociale. Aceasta deoarece transferurile de resurse de la fondurile publice către diverşi beneficiari majorează disponibilităţile băneşti ale acestora, amplificându-le şi posibilităţile de dezvoltare şi de consum.
Minusul de resurse înregistrat de plătitorii de impozite, taxe, contribuţii, vărsăminte de venituri etc., devine plus de resurse pentru beneficiarii de alocaţii bugetare pentru investiţii, întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor, subvenţii pentru întreprinderi, pensii, burse, ajutoare etc. pentru populaţie.
De vreme ce la scară naţională volumul resurselor prelevate la fondurile publice este egal cu cel al resurselor distribuite de la acestea, s-ar putea crede că, redistribuirea mijlocită de finanţele publice nu influenţează procesul reproducţiei sociale, nu modifică proporţiile în economia naţională, în realitate, chiar în condiţiile egalităţii dintre prelevări şi distribuiri, au loc importante mutaţii între sferele de activitate, între ramurile şi subramurile economice, între sectoarele sociale, intre zonele geografice, ca şi între membrii societăţii. Aceasta pentru simplul motiv că persoanele juridice şi fizice, care beneficiază direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice, nu sunt (întotdeauna) aceleaşi cu persoanele care au participat la constituirea fondurilor publice sau chiar dacă unele dintre ele sunt şi plătitoare şi beneficiare, între sumele cedate statului şi cele primite de la acesta, sub forma de bani, servicii sau avantaje, nu există o corespondenţă. De altfel, resursele prelevate la fondurile publice se depersonalizează şi nu se mai poate stabili ce destinaţie au căpătat impozitele încasate de la persoana „a” sau de la întreprinderea „b”. Se poate afirma, însă, fără exagerare, că prelevările de la agenţii economici şi persoanele ocupate în unităţi din ramurile producţiei materiale fac posibilă funcţionarea instituţiilor publice şi retribuirea persoanelor ocupate în sfera nematerială.
Prin facilităţile financiare acordate (reduceri sau scutiri de impozite, credite cu dobânzi subvenţionate etc.) sau prin finanţare directă de la buget (pentru obiective productive, infrastructură, acţiuni de protecţie a mediului înconjurător, cercetare ştiinţifică, formarea sau recalificarea muncitorilor etc.) se asigură dezvoltarea şi modernizarea unor ramuri sau subramuri economice de interes naţional: protecţia mediului, limitarea efectelor crizei economice, reducerea şomajului etc.
Prin transferuri de resurse financiare de la fondurile publice centralizate către unităţile administrativ teritoriale, diferenţiate în funcţie de potenţialul economic al celor din urmă, se urmăreşte lichidarea treptată a rămânerii în urmă, sub raport economic şi social, a unor zone geografi ce sau localităţi.
Prelevările mai mari de la persoanele cu capacitate de plată ridicată, asigură satisfacerea nevoilor de învăţământ, ocrotire medicală, protecţie socială, locuinţe etc. ale persoanelor cu venituri insuficiente sau fără venituri. Aceasta înseamnă că, prin intermediul finanţelor publice, se realizează o largă redistribuire a veniturilor, între membrii societăţii, în scopul corectării inegalităţi lor flagrante existente între indivizi, asigurării unor condiţii demne de viaţă pentru toţi cetăţenii ţării.
Dacă într-un anumit context internaţional se consideră prioritare dezvoltarea şi modernizarea căilor ferate, a porturilor ori a drumurilor, aceasta va face necesară redimensionarea cheltuielilor de investiţii pe ramuri şi subramuri. Asemenea redistribuire de resurse financiare, prin intermediul finanţelor publice, deşi se face în cadrul volumului total al formării brute de capital fix, ea produce modificări importante în structura fondului de investiţii, cu efecte deloc neglijabile asupra produsului intern brut.
Un alt exemplu, în condiţiile în care, la un moment dat, se constată că starea de sănătate a populaţiei, pe ansamblu sau pe anumite grupe de vârstă, este îngrijorătoare, că anumite categorii ale populaţiei (pensionari, handicapaţi, orfani etc.) sunt lipsite de protecţie socială corespunzătoare, că gradul de cuprindere a populaţiei şcolare în diverse forme de învăţământ este mult sub cerinţele economiei sau că echilibrul ecologic este grav ameninţat de defrişarea fără noimă a pădurilor, de poluarea apelor şi a atmosferei sau de degradarea solului, apare necesitatea imperioasă a reconsiderării fluxurilor de resurse financiare.
Rezolvarea acestor probleme de importanţă majoră, face necesară, fie majorarea prelevărilor la fondurile publice, fie regândirea priorităţilor şi a opţiunilor, având ca efect modificarea fluxurilor de resurse financiare de la fondurile publice către diverşi beneficiari. În cadrul unui anumit volum a produsului intern brut, poate să apară nu numai necesitatea redimensionării cheltuielilor publice ce se finanţează din fondul de consum social, dar şi a restrângerii cheltuielilor publice de capital (investiţii), pentru majorarea corespunzătoare a cheltuielilor publice de consum. Toate acestea demonstrează importanţa funcţiei de repartizare a finanţelor, care trebuie apreciată şi prin prisma mutaţiilor care se produc în economie în urma transferurilor de resurse financiare ale efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de altă natură, produse de acestea.
Cele arătate până aici se referă la redistribuirea cu ajutorul finanţelor a produsului intern brut pe plan intern. Deosebit de aceasta, adesea se produce o redistribuire a resurselor financiare pe plan internaţional. Este vorba de:
- primirea de împrumuturi externe care, pe de o parte, completează resursele financiare publice ale ţării considerate, iar pe de altă antrenează cheltuieli publice cu rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente;
- acordarea de împrumuturi externe care, pe de o parte antrenează plăţi din resursele financiare publice ale ţării considerate, iar pe de alta, generează încasări de resurse sau rambursarea de către debitori a ratelor scadente şi la plata dobânzi lor aferente;
- achitarea cotizaţiilor şi a contribuţiilor datorate organismelor internaţionale de către stat sau de alte entităţi de drept public;
- primirea sau acordarea, după caz, de ajutoare externe de către stat, pentru înlăturarea consecinţelor grave provocate de calamităţi naturale, accidente, războaie, revoluţii etc.
Redistribuirile de resurse financiare, care au loc între state, se efectuează în baza unor acorduri şi convenţii bilaterale şi/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, în condiţii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fără contraprestaţie directă.
Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispoziţia statului, în vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, se resimte în toate ţările, indiferent de gradul lor de dezvoltare economică, de structură, de ramură, de orânduirea socială sau de alţi factori ce demonstrează că funcţia de repartiţie are un caracter obiectiv. În schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finanţe, are un caracter subiectiv. El depinde de capacitatea factorilor de răspundere de a percepe corect fenomenele speciale la un moment dat, de gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării, de politica promovată de partidele politice aflate la putere.
Toate acestea influenţează volumul resurselor financiare ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului şi cererea de resurse pentru satisfacerea nevoilor sociale. În funcţie de aceşti factori, organele de decizie politică stabilesc sursele de alimentare a fondurilor financiare, metodele de mobilizare a resurselor financiare şi de dirijare a acestora către diferiţi beneficiari.
Procesul de constituire şi dirijare a fondurilor de resurse financiare publice dă naştere la multiple fluxuri. Unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare către cele în care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la acestea din urmă către beneficiarii resurselor financiare.
Fondurile de resurse financiare publice sunt în continuă modificare ca dimensiune, provenienţă şi destinaţie. Astfel, mărimea fondurilor publice este influenţată de volumul produsului intern brut, de rata acumulării şi, respectiv, a consumului, de raportul dintre consumul individual şi cel social, de regimul amortizării capitalului fix, ca şi de alţi factori.
Provenienţa fondurilor de resurse financiare publice se modifică în funcţie de gradul de dezvoltare al etapelor sociale, de politica promovată de stat faţă de aceştia, de raportul dintre resursele interne şi cele atrase din afară, de raportul dintre creditele externe primite, şi cele aprobate.
Destinaţia fondurilor de resurse financiare publice suferă modificări ca urmare a acţiunii a numeroşi factori interni şi externi. Astfel, de la o perioadă la alta, se modifică proporţiile în care fondurile publice sunt dirijate către obiective şi acţiuni economice, social-culturale, de apărare, administraţie etc.; se modifică repartizarea resurselor financiare publice pe ramuri (subramuri) economice, sectoare sociale, membri ai societăţii, zone geografi ce şi localităţi etc.
Aceste modificări cantitative şi structurale ale fondurilor publice şi care determină modificări ale fluxurilor financiare, pot favoriza accelerarea ritmului creşterii economice, satisfacerea mai deplină a nevoilor materiale şi spirituale ale populaţiei păstrarea echilibrului ecologic, creşterea calităţii vieţii, în general sau, dimpotrivă, pot provoca o încetinire a dezvoltării sau chiar o anumită involuţie, înrăutăţirea condiţiilor de trai ale populaţiei, degradarea mediului înconjurător etc.
