►Necesitatea realizării investiţiilor publice
În toate statele se elaborează şi se execută proiecte de investiţii publice, considerate aşa deoarece sunt privite sub aspect:
-pe de o parte, ele servesc publicului larg;
-pe de altă parte, ele se finanţează din bani publici.
Concret, instituţiile publice realizează investiţii cel puţin din două considerente:
– pentru buna desfăşurare a activităţilor curente ce cad în sarcina unor instituţii publice (guvern, ministere, primării şi instituţiile din subordinea lor);
– pentru realizarea unor obiective publice ( în infrastructura industrială, rutieră, urbană etc.).
Altfel spus:
-În prima categorie se pot include investiţiile ocazionate de construirea unui sediu nou, achiziţionarea unor mijloace fixe pentru desfăşurarea activităţii curente etc.
-Cea de-a doua categorie cuprinde investiţiile majore îndreptate în folosul comunităţii, cum ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a unei localităţi, conectarea unei localităţi la sistemul de electricitate, autostrăzi, sisteme de irigaţie, spitale, şcoli, vămi informatizate etc.
Investiţiile realizate de instituţiile publice pot fi încadrate în două categorii:
– investiţii care pot fi realizate exclusiv de către instituţiile publice;
– investiţii care pot fi realizate atât de sectorul public, cât şi de sectorul privat, adica parteneriat public-privat.
În cadrul investiţiilor care pot fi realizate exclusiv de instituţiile publice includem acele investiţii ale căror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, datorită imposibilităţii individualizării acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, în cazul realizării unei investiţii privind un dig de apărare împotriva inundaţiilor, valoarea investiţiei, dacă ar fi realizată de sectorul privat, nu ar putea fi recuperată datorită imposibilităţii individualizării beneficiarilor şi a preţului care trebuie perceput de la aceştia pentru recuperarea investiţiei şi pentru obţinerea de profit.
În cea de-a doua categorie se includ investiţiile care au ca finalitate obţinerea unor beneficii de către terţi (pentru toată comunitatea sau o parte a ei), beneficii care pot fi recuperate prin preţul plătit pentru ele. De exemplu, o autostradă între două zone.
Problema care apare este când trebuie să intervină sectorul public (statul sau comunităţile locale) şi când trebuie să intervină sectorul privat în realizarea proiectelor de investiţii.
Practic, orice tip de investiţie ar trebui să fie privată, pentru a nu exista suspiciuni de subiectivism, corupţie şi ineficienţă. Totuşi, sunt proiecte de investiţii care deşi pot fi realizate de sectorul privat, ele sunt realizate ca investiţii publice, datorită următoarelor considerente:
– valoarea investiţiei este foarte mare şi investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu pot procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei;
– costul investiţiei este foarte ridicat şi/sau termenul ei de recuperare este foarte mare, astfel, ea nedevenind rentabilă pentru investitori;
– rentabilitatea investiţiei este scăzută în comparaţie cu alte oportunităţi de investiţii existente pe piaţă şi investitorii privaţi se îndreaptă către acestea;
– nu se poate stabilit cu exactitate care este avantajul pentru fiecare beneficiar şi nu se poate percepe o contraprestaţie bănească de la acesta.
►Factorii care influenţează fundamentarea proiectelor de investiţii publice[1]
Pentru ca o investiţie să fie adoptată de o instituţie publică, aceasta trebuie să fie caracterizată prin fezabilitate şi să producă avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice şi realiste). Aceste judecăţi trebuie făcute cu referire la toate consecinţele politice, juridice, economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, instituţionale şi legate de impactul asupra mediului natural. Numai simpla enumerare a tuturor aceste consecinţe evidenţiază că un proiect de investiţii adoptat de o instituţie publică are obiective diferite şi un mod diferit de evaluare faţă de un proiect de investiţii realizat de o persoană sau firmă privată.
Un proiect de investiţii poate fi adoptat sau respins din următoarele considerente:
- politice
- economico-social
- financiar
- de mediu
Din considerente politice, proiectul este admis sau respins dacă acesta corespunde sau nu strategiei generale a politicii duse de autorităţi, dacă este sau nu impus de un grup de presiune influent etc., indiferent dacă el respectă sau nu condiţiile de raţionalitate economice, financiare, sociale etc. Oricât de potrivit poate părea un proiect din alte puncte de vedere, el trebuie să fie consecvent cu politica naţională şi/sau locală a guvernului sau a autorităţii locale respective. Un proiect total necorelat cu realitatea politică este condamnat din start.
De exemplu, în cazul în care politica guvernamentală este preocupată de ameliorarea condiţiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din punct de vedere economic nu trebuie să spere că vor fi prioritare în ceea ce priveşte investiţiile adoptate.
Pe de o parte, un proiect care nu ar întruni criteriile economice, financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din motive pur politice. Să presupunem, spre exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind mai puţin atractiv economic şi financiar, sau mai dificil din punct de vedere tehnic, decât un altul care propună o rută alternativă. Totuşi, dacă această propunere este puternic sprijinită de un grup influent de suporteri politici, sau dacă oferă avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei alternative mai atrăgătoare din punct de vedere economic şi financiar. Motivele care stau la baza adoptării investiţiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii luând în considerare, mai degrabă, numărul voturilor câştigate sau pierdute ca urmare a selectării unui astfel de proiect de investiţii decât efectul asupra bunăstării sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma teoriei birocraţiei, a faptului că reprezentanţii administraţiei publice centrale sau locale pot urmări maximizarea utilităţii individuale decât acţiunea în interesul colectivităţii.
Pentru adoptarea unui proiect de investiţii trebuie să fie respectate condiţiile legale referitoare la legitimitatea implementării lui sau a procurării surselor de finanţare necesare. În mod clar, un proiect analizat de o instituţie publică nu poate fi luat în considerare în cazul în care contravine legii. Se poate întâmpla ca proiectul în sine să fie legal, dar sursele de finanţare la care se doreşte să se apeleze sau modul de generare a veniturilor să nu fie legale. De exemplu, împrumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrânse de legislaţie sau de anumite norme cu caracter administrativ. Legislaţia trebuie de asemenea luată în considerare atunci când este vorba de achiziţii publice, condiţii de contractare, de angajare a forţei de muncă, de norme privind protecţia muncii, norme de protecţia mediului şi multe alte aspecte legate de implementarea proiectului.
Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiţii avut în vedere de o instituţie publică trebuie să acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui şi menţinerea sa în funcţiune prin avantajele pe care le generează.
Trebuie menţionat că nu se urmăreşte acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile înregistrate de instituţia publică, ci se consideră că un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dacă veniturile (sau mai bine spus avantajele) realizate de stat sau de terţii avuţi în vedere ca ţintă ai programului devansează cheltuielile.
Se desprinde concluzia că analiza economică a fezabilităţii unui proiect se concentrează asupra efectului economic de care beneficiază societatea în ansamblul ei, şi nu numai entitatea ce îl implementează. Spre exemplu, poate că este dificil de demonstrate utilitatea economică a unei agenţii de supraveghere a activităţii desfăşurate de anumite unităţi economice cu un potenţial poluant semnificativ până la momentul unui accident ecologic.
Un proiect de investiţii trebuie analizat şi din punct de vedere financiar.
O particularitate a analizei financiare în acest caz este dată de faptul că de multe ori nu există o dependenţă directă între plăţile care cad în sarcina instituţiei publice şiîncasările, ce pot fi realizate de o altă entitate sau de alte entităţi. Acest fapt implică o susţinere financiară din partea instituţiei publice, deci este nevoie de fonduri disponibile pentru investiţie.
Criteriul beneficiului social reprezintă, de asemenea, un criteriu important în fundamentarea unui proiect de investiţii. Dacă se doreşte construirea unui spital, a unei biblioteci, a unei şcoli, criteriul principal va fi cel social, aceste activităţi neurmărind neapărat înregistrarea unor performanţe deosebite din punct de vedere economic.
Influenţa factorului comercial în selectarea unui proiect de investiţii este dată de
activităţile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziţiile de bunuri, contractele cu diferiţi prestatori de servicii, contractarea de lucrări, angajarea personalului, operaţiunile bancare etc.
Influenţa factorului tehnic în analiza unui proiect de investiţii nu poate fi neglijată. Importanţa acestei analize este dată de faptul că o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste nivelul optim generează o creştere nejustificată a costurilor peste varianta optimă. Totodată, o subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nişte costuri ulterioare ridicate date de întreţinere, funcţionare şi reparaţii.
Factorul instituţional se referă la sfera de activitate a instituţiei publice. Pentru ca o instituţie publică să realizeze o investiţie acceptabilă din punct de vedere instituţional trebuie ca aceasta să îşi desfăşoare activitatea în domeniul respectiv sau să aibă angajat personal cu specializarea necesară. De exemplu, dacă se doreşte construirea unei secţii de stomatologie este necesar ca instituţia publică beneficiară a acestei investiţii să dispună de personal specializat în acest domeniu (sau să angajeze personal), în caz contrar, investiţia nefiind justificată.
Un alt factor de care trebuie să se ţină seama în analiza unui proiect de investiţii
este mediul natural. Investiţia trebuie să îndeplinească anumite condiţii pentru încadrarea în anumite norme de poluare, condiţii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea necesitând luarea în considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi incorporate în costurile generale privind construirea şi operarea proiectului. Problemele legate de mediu trebuie privite cu responsabilitate, întrucât accidentele ecologice generează, pe bună dreptate, efecte de ordin social şi chiar politic (vezi, de exemplu, efectele generate de poluarea cu cianuri a unor bazine hidrografice cu desfăşurare în mai multe ţări). Astfel, poate fi uşor să se cadă de acord ca o fabrică potenţial poluantă să fie construită numai cu condiţia să respecte anumite norme specifice de protecţia mediului. Este mult mai greu să se fundamenteze un proiect de investiţii publice prin care o zonă cu frumuseţi naturale sau parte a patrimoniului naţional ar fi deteriorată, pierdută sau distrusă. Preocupările legate de mediul natural creează o legătură semnificativă cu finanţarea proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri externe, ca în exemplul fabricii poluante, aprobările de planificare pot fi condiţionate de aplicarea unor norme drastice privind protecţia mediului. Ar putea fi solicitată, de asemenea, instituţiei publice respective, efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilităţilor implicate de atenuarea activităţii poluante. În mod alternativ, normele privind protecţia mediului pot limita utilizarea deplină a proprietăţii pentru scopul iniţial propus.
După cum se poate constata, aceşti factori determinanţi acţionează nu numai în mod individual, ci generează şi efecte sinergetice. Pe de altă parte, există posibilitatea ca prin satisfacerea restricţiilor induse de un anumit factor, să fie neglijat un altul. În plus, prin proiectele propuse de diferite instituţii ce acţionează în acelaşi sector de activitate sau în aceeaşi regiune, este posibil să se solicite fonduri pentru aceleaşi destinaţii. În aceste condiţii, factorii de decizie trebuie să manifeste responsabilitate şi în ceea ce priveşte convergenţa acestor proiecte şi armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei fabrici (cu capital de stat) de negru de fum la Copşa Mică a ţinut cont de preocuparea factorilor de decizie pentru asigurarea de locuri de muncă şi astfel de evitare a şomajului, dar cu pericolul declanşării unui dezastru ecologic pe o perioadă semnificativă (ceea ce va duce la generarea de costuri pentru eliminarea sau limitarea lui).
Deci, există:
Influenţa factorului politic. Politica dusă de stat la momentul respectiv este axată pe îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă a populaţiei care locuieşte în zone rurale. De asemenea, există un puternic lobby pentru construirea acestui pod.
Influenţa factorului juridic. Consiliul local a obţinut toate avizele pentru construirea podului. De asemenea, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru procurarea resurselor, pentru achiziţia materialelor necesare, pentru încheierea contractului cu prestatorul de servicii etc.
Influenţa factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi preţurile constante (fără luarea în considerare a inflaţiei), deoarece analiza economică nu se preocupă de valoarea banilor, ci de valoarea reală a bunurilor şi serviciilor care se pot procura cu banii respectivi. Uneori, inflaţia acţionează într-o manieră diferenţiată asupra încasărilor, respectiv a plăţilor, ceea ce implică necesitatea luării în considerare a inflaţiei.
[1] Stoian, M., Investiţii în serviciile publice. ASE, CIEDD, 2001.
