Abordări majore în managementul public - Biblioteca Digitala de Administratie si Management

În general, schimbările în contextele naţionale au determinat modificări radicale în timp în sistemul de valori specifice, identificate în instituţiile publice din diferite ţări. Se poate constata că, în timp, a existat o delimitare clară a câtorva abordări fundamentale elaborate de teoreticieni sau politicieni, care au marcat semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi autorităţile administraţiilor din majoritatea statelor. Desigur, în fiecare stat, reprezentanţii managementului public şi politicienii au identificat forme specifice de aplicare a abordărilor fundamentale şi, prin urmare, şi efectele acestor influenţe au variat de la un context la altul atât ca forme de manifestare, intensitate cât şi ca interval de timp. Pornind de la o doctrină de bază, în fiecare stat s-au dezvoltat curente de gândire, care în unele ţări, au valorificat avantajele şi au limitat dezavantajele abordărilor fundamentale, iar în altele au alimentat un dezechilibru general care a influenţat semnificativ pe termen mediu şi lung comunităţile acestor ţări. În majoritatea statelor s-au identificat, cu intensităţi diferite însă, elemente semnificative din fiecare abordare fundamentală a managementului public, dar ceea ce a condus la rezultate diferite, care le-au propulsat pe unele şi le- au limitat pe altele, a fost tocmai abilitatea liderilor politici şi a reprezentanţilor managementului public în a identifica, adapta şi asimila valorile comune la interese naţionale specifice. Desigur, realitatea a arătat că unele democraţii au reuşit să descopere în aceste abordări fundamentale
ce este necesar şi oportun în anumite perioade şi merită reţinut şi ce trebuie limitat şi progresiv eliminat sau adaptat.

Abordările fundamentale, care practic au apărut încă din primele decenii ale secolului trecut, au marcat semnificativ în timp conţinutul managementului public. Cunoaşterea lor asigură suportul necesar analizei şi facilitează identificarea cauzelor care au generat decalajele între diferite state ale lumii.

Principalele abordări fundamentale ale managementului public, care au avut un impact deosebit în ultimii o sută de ani asupra conţinutului acestuia, sunt următoarele:

abordarea tradiţionalist-birocratică,
abordarea raţionalistă,
abordarea politică,
abordarea din punct de vedere legislativ,
abordarea managementului ştiinţific,
abordarea noului management public.

Fiecare din aceste abordări prezintă o importanţă deosebită deoarece, aşa cum se va observa, ele au marcat semnificativ în timp, atât evoluţia ştiinţei managementului public, cât şi a managementului public ştiinţific.

1. Abordarea traditionalist-birocratică

Această abordare a apărut cu aproape o sută de ani în urmă, când exista percepţia, de altfel menţinută în unele state până astăzi, că sectorul public, în general, poate fi condus pe baza unui singur model considerat ideal.

Ideile dezvoltate în cadrul acestei abordări aparţin unui grup de specialişti din Statele Unite ale Americii, Marea Britanie şi Germania. Se poate afirma că promotorii gândirii tradiţionaliste au popularizat ideile lor la sfârşitul secolului al nouăsprezecelea. Ei au cristalizat abordări coerente recunoscute şi acceptate în perioada 1900-1920, în cele mai multe state democratice dezvoltate, unde au fost menţinute formele de manifestare până în ultimul sfert al secolului trecut. Se constată o foarte lungă durată de viaţă a acestei abordări, aproape 75 de ani, în ţările dezvoltate, pentru că în cele în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate continuă în forme diferite şi astăzi. Se pare că sfârşitul acestei gândiri, în ţările democratice, a fost marcat începând cu anul 1980, când administraţiile occidentale au schimbat semnificativ multe din elementele sistemului lor de valori, care de altfel, de atunci, s-a îmbunătăţit permanent.

Este important să se menţioneze că abordarea tradiţionalist – birocratică nu a apărut pe un teren absolut gol, ci s-a conturat ca o reacţie la puternicele dezechilibre apărute pe parcursul a câtorva sute de ani, ca urmare a modului deficitar de administrare a intereselor statului şi cetăţenilor de către diferiţi lideri de imperii, state şi guverne.

Într-un astfel de context, se pot distinge câteva influenţe ale aşa numitelor „abordări istorice” asupra modului de conducere a statelor.

Denumirea acestor abordări este determinată de faptul că particularităţile s-au manifestat în timp, de-a lungul a câtorva sute de ani. Acestea merită atenţia cititorului cel puţin din două motive. Primul, pentru că au marcat o perioadă distinctă în evoluţia ştiinţei managementului public, putându-se astfel demonstra că premise importante ale acesteia s-au conturat cu câteva secole în urmă. Al doilea motiv este determinat de faptul că unele elemente ale filosofiilor acestor abordări istorice se mai regăsesc şi astăzi, în unele ţări în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate, ceea ce le face să nu-şi fi pierdut valabilitatea.

Conducerea instituţiilor sectorului public are o lungă istorie. Unii specialişti susţin că ar fi apărut o dată cu noţiunea de guvern şi evoluţia civilizaţiei. Gladden, în 1972, arăta că unele forme ale conducerii în sectorul public au existat chiar înainte de a exista guvernele. Sisteme administrative bine cunoscute au existat în Egiptul antic. Acestea au fost constituite pentru a administra sistemul de irigaţii la revărsarea Nilului şi pentru a construi piramidele. China, în perioada dinastiei Han, 206 î.H până 220 d.H, a adoptat principiul confucianist potrivit căruia guvernul poate fi condus de oameni aleşi datorită abilităţilor şi virtuţilor lor de a realiza principalul obiectiv social, care la vremea respectivă era „asigurarea fericirii oamenilor”.

În Europa, diferitele imperii din Grecia, Spania, Roman ş.a. au fost toate imperii administrative, care funcţionau pe baza unor reguli şi proceduri clar determinate de la centru. Acestea erau considerate instrumente de exercitare a controlului asupra sistemului adminstrativ prin care erau gestionate interesele imperiului.

Dezvoltarea statală din Evul Mediu a asigurat condiţiile apariţiei şi dezvoltării elementelor structurilor birocratice, care au reprezentat premise ale modelului tradiţionalist.

Despre toate aceste sisteme, reunite din punct de vedere conceptual în „abordările istorice”, se spune că erau puternic orientate asupra unor persoane şi aveau ca valori de bază loialitatea faţă de un individ, împăratul sau ministrul, în loc să fie impersonale, bazate pe lege şi loialitatea faţă de organizaţiile publice şi faţă de stat. De altfel acestea au fost şi principalele cauze care au alimentat corupţia şi abuzul funcţionarilor, preocuparea pentru obţinerea de câştiguri personale. Funcţiile şi posturile publice cheie în sistem nu erau ocupate de funcţionari publici angajaţi permanent. În acea perioadă, pentru ca un tânăr să devină funcţionar guvernamental, funcţie la care femeile nu aveau acces, trebuia să apeleze la un prieten sau la o cunoştinţă aflată deja într-o poziţie pentru a-l sprijini, neexistând garanţii că cei angajaţi erau şi capabili de a desfăşura activitate în sistemul administrativ.

De exemplu, în Statele Unite ale Americii în cea mai mare parte a secolului al XlX-lea a existat un „spoil system of administration”, potrivit căruia partidul politic ales numea persoanele care să coordoneze activitatea de la vârf către bază în întreaga structură a sistemului administrativ, conform principiului „ cel care câştigă are dreptul să stabilească regula „.

Sistemul s-a îmbogăţit în 1830 în timpul preşedinţiei lui Andrew Jackson, care considera că nu trebuie să există un sistem specific de expertiză în administraţia publică. Câştigurile funcţionarilor publici, reprezentate prin venituri financiare directe, se datorau partidului care a câştigat alegerile, iar ei, ca promotori fideli ai doctrinei, aveau dreptul să profite de poziţiile lor. Jackson considera că existau numeroase avantaje ca urmare a promovării în administraţie a egalitarismului în locul elitismului. Această abordare a atras lipsa de încredere din partea societăţii americane şi a avut efecte majore în perioada următoare. Un asemenea sistem, apreciază specialiştii, nu a fost nici eficient şi nici eficace. Cetăţenii nu ştiau de fapt unde este locul lor în condiţiile în care administraţia guvernamentală era o afacere privată, în care deciziile guvernamentale, banii şi voturile erau bunuri negociabile. Desigur că problemele inerente apărute ca urmare a acestor forme de administrare au condus către sfârşitul secolului al XlX-lea la schimbări radicale, introduse o dată cu popularizarea abordării tradiţionaliste, care se dorea a fi suportul doctrinar al procesului de reformă în conducerea instituţiilor publice din ţările dezvoltate.

Cristalizarea ideilor în această abordare a reprezentat la vremea respectivă un important pas înainte, apreciat ca unul radical în conjunctura specifică începutului de secol nouăsprezece. Au existat două argumente pentru această afirmaţie:

Abordarea tradiţionalistă a permis conturarea unor coordonate generale şi fundamentale despre modul de organizare şi desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie în sectorul public, declanşând astfel un amplu proces de schimbări în sectorul public, în general şi în domeniul administraţiei publice, în special.
Noua abordare a marcat practic începutul procesului de limitare a empirismului din instituţiile sectorului public şi a stabilit orientări noi pentru procesul schimbărilor majore care urmau să aibă loc.

Ideile de bază ale abordării tradiţionaliste au fost formulate de: Woodrow Wilson în Statele Unite ale Americii, raportul Northcote- Trevelyan în Marea Britanie şi Max Weber în Germania. Ei au reuşit să dezvolte o abordare complexă şi s-ar putea afirma şi completă pentru perioada respectivă. Câteva dintre aspectele relevante ale conţinutului abordării tradiţionalist-birocratice sunt prezentate în continuare.

Aparatul administrativ funcţionează în baza unui control formal exercitat de liderii politici.

Aceasta se explică prin faptul că reprezentanţii politici din instituţiile publice, în special din structura sistemului administrativ, aveau dreptul de a exercita controlul deplin asupra modului în care sunt conduse instituţiile publice. Ei puteau interveni, ca urmare a orientării lor politice, pentru a schimba configuraţia sistemului, astfel încât să fie posibilă o cât mai bună reflectare a doctrinelor pe care le promovau.

Ierarhie foarte clară şi bine definită

În special pentru organizaţiile din sectorul public, au fost definite norme şi metodologii specifice, care au condiţionat decisiv modul de desfăşurare a activităţilor. Potrivit acestor orientări, fiecare angajat dintr-o instituţie publică era subordonat direct unui şef, care asigura unitatea de decizie şi acţiune din cadrul acelei organizaţii. Între angajaţii titulari de posturi şi funcţii publice de conducere şi cei de execuţie de pe diferite niveluri ierarhice ale organizaţiei se stabilesc relaţii nemijlocite. În acest context, era foarte bine definită poziţia şefului şi gradul mare de autoritate pe care acesta îl avea în cadrul organizaţiei. Titularul funcţiei de conducere raporta efectiv direct şefului ierarhic şi avea în subordine un număr diferit de subordonaţi, astfel încât, în fiecare instituţie din sectorul public, dar în special în administraţie, exista un lanţ ierarhic foarte riguros determinat, întreţinut permanent de titularii funcţiilor de conducere. Ca o consecinţă a acestei caracteristici, majoritatea instituţiilor publice aveau structuri organizatorice tipizate ierarhic, ajungându-se până la reprezentarea lor sub forma unor piramide în vârful cărora se afla un şef al instituţiei publice.

Din păcate, din aceste structuri lipseau relaţiile de cooperare deoarece erau supraevaluate aspectele strict corelate cu ierarhia.

Angajarea în cadrul structurilor acestor instituţii a unor funcţionari publici de carieră, neutri din punct de vedere politic şi necunoscuţi ca fiind implicaţi în alte activităţi. Aceştia erau motivaţi pentru realizarea intereselor publice. # Funcţionarii publici aveau obligaţia de a susţine la fel orice partid care se afla la conducerea guvernelor, în sensul că ei trebuiau să considere politica promovată de aceştia pentru a asigura administrarea instituţiilor publice. Mai mult decât atât, ei trebuiau să administreze activitatea în instituţiile publice în funcţie de conţinutul politicilor elaborate de reprezentanţii politici. Gândirea a evoluat şi la jumătatea secolului al XIX-lea în Marea Britanie a fost publicat Raportul Northcote-Trevelyan care conţinea schimbări radicale în modul de a conduce organizaţiile din sectorul public. Principalele elemente care au îmbogăţit conţinutul abordării tradiţionalist birocratice au fost:

ocuparea posturilor şi funcţiilor publice din structura de bază cu funcţionari publici tineri, admişi în urma unui examen şi numirea lor ulterioară, o elaborarea unui sistem adecvat de selecţie şi evaluare a candidaţilor la posturi şi funcţii publice, o renunţarea la elementele de dictatură existente în sistem, o substituirea recrutării funcţionarilor publici cu o competiţie publică, coordonată şi urmărită de o comisie centrală de examinare,
reorganizarea resurselor umane din cadrul departamentelor centrale şi divizarea acestora în funcţie de tipul activităţilor desfăşurate: intelectuale şi operaţionale, o ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de nivel superior prin promovarea internă în funcţie de merite.

Schimbarea radicală de conţinut apărută în Marea Britanie la jumătatea secolului al XlX-lea nu a rămas neobservată, aceasta a influenţat imediat conţinutul doctrinar al reformei în Statele Unite ale Americii, unde luau amploare consecinţele negative ale „spoil system”, respectiv corupţie puternică la nivelul guvernului şi în special la nivel local. Astfel, în 1881, Preşedintele Gardfield a fost asasinat. Motivul pare să fi fost o promisiune nerespectată de a acorda o funcţie publică importantă unei anumite persoane. Acest eveniment a tras un semnal de alarmă asupra implicaţiilor grave ale deficienţelor sistemului existent şi a marcat începutul unei noi perioade de reforme profunde în conducerea instituţiilor publice din administraţie. În 1883 a fost aprobat Statutul Funcţionarilor Publici, Pendleton Act, care a statuat înfiinţarea unei comisii bipartite şi a precizat următoarele cinci aspecte esenţiale referitoare la modul de organizare şi desfăşurare a activităţii în instituţiile publice din administraţie: sistemul de examinare pe bază de concurs a tuturor candidaţilor la funcţiile şi posturile publice, o numirea pe posturi şi funcţii publice de nivel superior să se facă în urma unui examen, o introducerea unei perioade de probă pentru funcţionarii publici, înainte de numirea pe posturi publice, o stabilirea numărului de reprezentanţi în administraţia de la Washington în funcţie de numărul populaţiei câtorva state şi teritorii.

Reformele în Statele Unite ale Americii şi Marea Britanie au fost completate cu elemente preluate din alte ţări europene.

Se profilează astfel a treia coordonată a abordării tradiţionalist birocratice, un model birocratic considerat mai complet, ale cărui idei au fost conturate mai înainte de mijlocul secolului al XVIII-lea în Prusia (Jacoby, 1973). Ulterior, în secolul al XIX-lea modelul a fost puternic influenţat de Woodrow Wilson în Statele Unite ale Americii, el fiind unul dintre principalii promotori ai procesului reformelor în managementul instituţiilor publice din ţara lui şi de Max Weber, sociologul german. Trebuie menţionat că Weber a formulat teoria birocraţiei, care a reunit câteva valori:

serviciu public oferit de profesionişti,
recrutarea şi numirea pe bază de merite,
neutralitate politică,
stabilitate pe posturi şi funcţii.

Abordarea lui Wilson, deşi a fost conturată înaintea teoriei birocraţiei, a reunit şi alte idei importante:

politicienii ar trebui să fie responsabili pentru politicile elaborate şi promovate,
funcţionarii sunt responsabili pentru implementarea politicilor elaborate de politicieni.

Atât Weber cât şi Wilson au introdus ideea că administraţia „poate fi scoasă în afara sferei politice din punct de vedere instrumental şi tehnic”. Aceasta înseamnă că a existat convingerea că aparatul administrativ se poate constitui ca o entitate distinctă, care poate să funcţioneze în afara spectrului politic.

Există două accepţiuni de bază pe care se fundamentează abordarea tradiţionalist birocratică:

modelul tradiţional al administraţiei,
relaţia specială între leadershipul politic şi administraţie.

Cel mai important principiu teoretic al modelului tradiţional al administraţiei este teoria birocratică a lui Max Weber. De altfel, ideile exprimate de Weber, din diferite motive, nu au fost traduse decât după mulţi ani de când au fost scrise. Ostrom a demonstrat că teoria birocratică a lui Weber „a corespuns din multe puncte de vedere cu teoria tradiţională a administraţiei publice, atât din punctul de vedere al formei cât şi al metodei”.

Weber a demonstrat că au existat trei tipuri de stiluri de conducere:

stilul carismatic – corespunzător unui lider extraordinar,
stilul clasic, tradiţional – corespunzător unui bun şef de grup,
stilul raţional/legal.

Cel de-al treilea stil a reprezentat, de fapt, baza teoriei lui birocratice.

Weber a formulat şase principii pentru sistemele birocratice moderne, derivate din cel de-al treilea stil de conducere (Gerth şi Miller, 1970, pag.196-198). Acestea sunt următoarele:

principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicţie clar determinate în funcţie de legi, reguli şi regulamente administrative,
principiul ierarhiei organizaţionale în care sunt clar reprezentate relaţiile de autoritate ierarhică,
conducerea modernă într-un departament se bazează pe documente scrise care se păstrează,
compartimente de management specializate constituite într-o viziune modernă,
diviziunea muncii bine stabilită în cadrul organizaţiei,
conducerea departamentelor pe baza unor reguli generale, mai mult sau mai puţin stabile, mai mult sau mai puţin exhaustive, care pot fi învăţate. Asimilarea regulilor reprezintă o tehnică specială de învăţare pe care funcţionarii publici de conducere o posedă. Aceasta implică jurisprudenţa, administrarea sau conducerea activităţilor.

Primul principiu formulat de Weber susţine că autoritatea derivă din conţinutul legilor şi regulamentelor elaborate potrivit cadrului legislativ. Prin urmare, nu există o altă formă de exercitare a autorităţii.
Al doilea principiu este cel al ierarhiei, probabil cel mai mult apropiat de gândirea lui Weber. Ierarhia strictă înseamnă că stilul raţional legal şi competenţa sunt conferite în organizaţie de postul sau funcţia pe care le ocupă titularul. Sarcinile specifice pot fi delegate pe nivelurile inferioare, ceea ce înseamnă că orice manager public poate să-şi exercite autoritatea asupra întregii organizaţii.
Al treilea principiu adaugă că organizaţia este ceva care are o existenţă separată de viaţa particulară a angajaţilor, adică este un element impersonal. Documentele scrise sunt păstrate, ceea ce face ca ceva ce este esenţial într-un caz anterior să reprezinte un precedent care să fie luat în considerare într-o perioadă ulterioară. Doar prin menţinerea unei evidenţe în dosare sau fişiere organizaţia poate fi consecventă în aplicarea regulilor, considera Weber.
Al patrulea principiu subliniază că administrarea, conducerea este o profesie distinctă, care necesită o pregătire specială, şi prin urmare, nu poate fi exercitată de oricine.
Al cincilea principiu a fost numit şi „lucrul pentru birocraţie” şi implică o divizare clară a activităţilor principale şi a celor secundare.
Al şaselea principiu arată că managementul este o activitate care poate fi învăţată dacă sunt respectate anumite reguli generale.

Ceea ce diferenţiază modelul lui Weber de abordările istorice este accepţiunea potrivit căreia în administraţie trebuie să se dezvolte un sistem impersonal fundamentat pe reguli clare. Se consideră că organizaţia şi regulile după care aceasta funcţionează sunt mai importante decât orice individ din cadrul acesteia. Sistemul birocratic, aprecia Weber, trebuie să fie impersonal în esenţa lui, atât în ceea ce priveşte propria activitate cât şi în activităţile desfăşurate pentru diferiţi clienţi ai instituţiilor publice.

Acesta este un aspect inedit, deoarece până acum administraţia s-a bazat pe relaţii personale: loialitate faţă de şef sau faţă de un lider politic, etc. şi nu faţă de sistem în sine. Abordările istorice tradiţionale erau mai mult responsabile pentru politicile formulate , prin urmare administraţia era mai mult o armă a politicienilor, respectiv a clasei dominante favorizată în urma alegerilor.

Sistemul impersonal elaborat de Weber a limitat complet arbitrariul. Tocmai existenţa unor dosare, încrederea în ce s-a soluţionat înainte şi în baza legală înseamnă că aceleaşi decizii sunt luate întotdeauna în aceleaşi circumstanţe. Astfel cetăţenii îşi pot identifica poziţia lor în acest sistem impersonal şi birocratic.

Titularii de funcţii publice de conducere ocupă o poziţie specială în abordarea lui Weber. Ocuparea unei funcţii publice este considerată o vocaţie şi se dobândeşte după un program riguros de training urmat de un examen. Potrivit lui Weber, ocuparea unei funcţii publice implică acceptarea unor obligaţii de fidelitate faţă de organizaţie în schimbul unei securităţi şi siguranţe a locului de muncă. El îl caracteriza pe titularul unei funcţii publice astfel:

managerul modern întotdeauna „se luptă” pentru organizaţie şi întotdeauna se bucură de un respect şi o considerare socială comparabile cu ale unui guvernator, o funcţionarul birocrat este numit de autoritatea superioară, prin urmare un funcţionar ales nu este un funcţionar birocratic recunoscut,
de obicei funcţionarii sunt angajaţi pe viaţă, cel puţin în organizaţiile birocratice din sectorul public,
funcţionarii primesc regulat recompense corespunzătoare unui salariu normal şi asistenţă socială la bătrâneţe prin acordarea unei pensii. Salariul nu este determinat ca un rezultat în funcţie de volumul de muncă desfăşurată, ci în funcţie de statut, care corespunde funcţiei sau rangului şi, în plus, uneori şi în funcţie de durata serviciului. o funcţionarii sunt selectaţi pentru a dezvolta carieră în ierarhia sistemului serviciilor publice. Ei avansează de la nivelul cel mai de jos al ierarhiei, mai puţin important şi mai slab plătit, către cele mai înalte niveluri ale ierarhiei organizaţionale. Se observă că aceste puncte urmează ordinea logică a celor şase principii ale birocraţiei. Funcţionarul devine parte a unei elite, cu înalt statut, care se diferenţiază net de cetăţenii obişnuiţi. Weber credea în recrutarea pe baza meritelor, nu prin alegeri. În cea mai mare parte din cariera de funcţionar public, se respectă principiul salariului fixat şi sistemul seniorial de avansare în cadrul ierarhiei organizaţionale.

Fundamentele modelului birocratic şi poziţia funcţionarilor publici servesc realizării mai multor obiective:

sistemul formal şi impersonal oferă lui Weber posibilitatea determinării unor funcţii specializate în raport cu obiectivele de bază considerate,
deciziile pot şi trebuie să fie elaborate potrivit regulilor determinate şi fără a se ţine seama de persoane, o deciziile nu sunt luate arbitrar,
obiectivele generale erau certe, fără o legătură cu persoane şi cu referire la eficienţă. Principiul specializării pe funcţie implică o creştere a productivităţii, întărirea autorităţii în cadrul organizaţiei prin respectarea regulilor în procesul de luare a deciziilor, care poate fi repetat, deoarece sistemul nu este unul asupra căruia persoana să îşi poată exercita influenţa. De reţinut că sistemul administrativ este întreţinut în funcţiune datorită regulilor clare care stau la baza lui şi nu datorită influenţei unor persoane, de aceea Weber afirmă despre sistemul birocratic că este unul „impersonal”.

În ceea ce priveşte procesul decizional Weber, urmărea să se creeze un sistem, care să permită realizarea celui mai înalt nivel posibil de eficienţă din punct de vedere tehnic. El considera că: „Precizia, viteza, fermitatea, gradul înalt de informare, continuitatea, discreţia, unitatea, subordonarea strictă, reducerea conflictelor interne şi costurile cu personalul reprezintă caracteristici ale nivelului optim de realizat într-o organizaţie birocratică”.

Se poate observa uşor că, în cadrul abordării tradiţionalist birocratice, practic se delimitează două stadii importante, cel caracteristic perioadelor istorice, până la jumătatea secolului al XVIII-lea şi cel introdus de Weber şi Wilson după această perioadă până aproape de jumătatea secolului al XX-lea.

Pornind de la limitele abordărilor istorice, Weber şi Wilson, aşa cum s-a arătat mai sus, au dezvoltat conţinutul unei noi abordări, numită de

Weber birocratică. În acea perioadă, organizaţia birocratică era considerată ca tipul ideal de organizaţie pentru domeniul administraţiei.

Deşi abordarea tradiţionalist birocratică a marcat începutul unor schimbări majore la nivelul managementului din organizaţiile administrative, totuşi au existat numeroase limite care, în timp, au generat şi generează încă efecte negative în multe sisteme administrative.

2. Abordarea politică

Necesitatea conturării unei astfel de abordări a pornit de la numeroasele disfuncţionalităţi apărute ca urmare a influenţei determinate de relaţia între politic şi administrativ, în general şi managementul public în special. În timp aceste influenţe au avut un rol deosebit, marcând semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice, obiectivele şi modul de realizare a lor.

În cadrul acestei abordări s-au dezvoltat câteva orientări: o prima potrivit căreia aparatul administrativ reprezintă executivul, în timp ce politicul, prin reprezentanţii lui, stabileşte coordonatele de desfăşurare a activităţii în instituţiile publice, o a doua potrivit căreia există o separaţie clară între politic şi instituţiile publice din administraţie, prin urmare, indiferent de schimbările intervenite în sfera politică sistemul administrativ funcţionează în continuare potrivit regulilor şi regulamentelor proprii, o a treia potrivit căreia reprezentanţii politicului sunt şi reprezentanţii comunităţilor şi, prin urmare, este normal să determine coordonatele politicilor pentru instituţiile publice din administraţie, deoarece cunosc nevoile generale şi specifice şi au şi competenţa să intervină pentru implementarea acestora.

Deşi cele trei orientări se delimitează destul de clar din punctul de vedere al conţinutului, între ele există o legătură, care de fapt reprezintă fundamentul ideologic al abordării politice.

Principalii reprezentanţi care au orientat cercetările lor asupra conţinutului acestei abordări sunt Wallace Sayre şi Paul Appleby. Deşi a existat o compatibilitate în ideologie, fiecare din cei doi au interpretat diferit relaţia între politic şi conducerea instituţiilor publice din administraţie.

Wallace Sayre a pornit de la ideea că managementul public „ este în ultimul rând o problemă de teorie politică”. Prin urmare, crearea structurii unui aparat administrativ şi conducerea acesteia trebuie să fie determinate de nevoile generale şi specifice de servicii şi nu de valori ale puterii politice. Acestea pot fi considerate doar în măsura în care recunosc nevoile sociale şi pot influenţa procesul de realizare a lor.

Abordarea lui Paul Appleby se situează oarecum la o extremă, deoarece el considera că sistemul administrativ trebuie să fie susţinut şi să susţină realizarea doctrinelor politice. Caracterul limitativ al acestei abordări este evident dacă se consideră natura conţinutului ideologiei promovate de Appleby.

În legătură cu această abordare, la sfârşitul secolului al XIX-lea Woodrow Wilson, unul din promotorii abordării birocratice în SUA, susţinea că „ar putea exista o separaţie clară între politicieni şi conducerea instituţiilor publice din administraţie, respectiv între politică şi misiunea instituţiilor publice de implementare a acesteia. El argumenta astfel această separaţie:

„Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deşi politicile stabilesc coordonatele de desfăşurare a activităţilor în administraţie, nu s-ar putea accepta o manipulare a funcţionarilor publici. Administraţia publică trebuie să aplice sistematic legile elaborate şi aprobate de reprezentanţi politici din afara sistemului administrativ. De exemplu, planul de acţiune al unui guvern nu este elaborat de instituţiile publice din administraţie, dar aplicarea lui se realizează în administraţie”. De altfel Wilson considera că principalele cauze care au determinat schimbările majore în administraţia americană la sfârşitul secolului trecut au fost determinate tocmai de limitele pe care le-a atras implicarea puternică a politicului în sistemul administrativ din SUA, respectiv: corupţie, lipsă de continuitate, insatisfacţie, şantaj etc.

În 1991 Stillman Richard, în lucrarea The American Bureaucracy demonstra că: „distincţia între politică şi administraţie reprezintă o condiţie fundamentală pentru declanşarea procesului reformelor într-un sistem administrativ”. În plus, adăuga Stillman „Separarea sistemului administrativ de politic poate conduce la dezvoltarea domeniului administraţiei, la accentuarea profesionalismului funcţionarilor publici din administraţie şi la creşterea gradului de libertate al acestora în aplicarea politicilor „.

În domeniul ştiinţei, s-au delimitat trei modalităţi de manifestare a controlului politic asupra conducerii sistemului administrativ, cel mai bine reflectate în Marea Britanie, în sistemele Westminster.

Prima constă în faptul că există o relaţie clară între atribuţii şi responsabilităţi. Un departament sau o agenţie are două atribuţii principale:
- să-i informeze pe liderii politici asupra stadiului implementării politicilor,
- să gestioneze propriile resurse pentru ca politicile să poată fi implementate.

În acest context, fiecare funcţionar public este responsabil, potrivit poziţiei lui în ierarhia structurii organizatorice din care face parte, faţă de şeful lui direct şi cetăţeni.

A doua modalitate constă în faptul că există o separare clară între problemele politice, care din punct de vedere formal sunt generate de politicieni şi problemele administraţiei, care provin din realizarea şi furnizarea serviciilor publice.
A treia modalitate constă în aceea că administraţia se presupune că nu trebuie să aibă orientare politică, deci trebuie să fie neutră, deci practic nu poate fi asociată cu nici un fel de decizie sau politică promovată de politicieni, aceasta se realizează numai potrivit atribuţiilor ministerului sau ale altei instituţii publice, nu ca urmare a intervenţiei unui politician.

Sistemele Westminster au introdus responsabilitatea formală a ministerelor, potrivit căreia fiecare ministru, care este o persoană politică, răspunde personal pentru toate activităţile desfăşurate în instituţia pe care o conduce, iar în aceste autorităţi administrative funcţionarii publici îşi exercită propriile sarcini derivate din această calitate. Pentru activitatea desfăşurată, indiferent de orientarea politică pe care o au, miniştrii primesc salarii şi un sistem de stimulente, cum ar fi: securitatea locului de muncă, indiferent de schimbările care au loc la nivel guvernamental, pensii corespunzătoare la finalizarea carierei de funcţionar public şi alte avantaje sociale.

Aşa cum se poate constata, această problemă a separaţiei între politic şi administraţie a apărut cu mai bine de un secol în urmă, ceea ce a făcut ca unii specialişti, Caiden, în 1982, să o abordeze ca pe un „mit”, o perioadă destul de lungă de timp considerându-se că, practic, această separaţie este relativă. Conturarea abordării birocratice şi aplicarea acesteia în majoritatea sistemelor administrative din ţările dezvoltate a demonstrat că mitul se poate transforma în realitate, pentru că, practic, în timp s-a reuşit crearea unei simbioze rezultată din aceea că politicienii au început să se implice direct în realizarea unor atribuţii determinate exclusiv pentru administraţie, în timp ce funcţionarii publici au început să-şi asume unele responsabilităţi faţă de politic. Politicienii se comportă astfel deoarece obiectivele lor politice se concretizează doar prin componentele sistemului administrativ, de aceea a existat întotdeauna un interes politic în administraţie. Funcţionarii politici, ca angajaţi în sistem, trebuiau să se implice în realizarea politicilor propuse de politicieni şi să răspundă efectiv de gradul de realizare a lor.

Deşi la prima vedere pare o inversare de „roluri”, realitatea a demonstrat că această formulă a funcţionat cel mai bine până în a doua jumătate a secolului trecut, când au început să fie promovate alte valori, care au redefinit semnificativ rolul şi poziţia politicului în instituţiile publice.

Fără îndoială, cunoaşterea abordării politice în general şi a orientărilor de bază care s-au dezvoltat în cadrul acesteia facilitează înţelegerea influenţelor pe care factorul politic le are asupra managementului public şi permite descoperirea unora din cauzele pentru care unele sisteme administrative sunt mai eficiente decât altele, unii funcţionari publici sunt mai eficace decât alţii, iar cetăţenii sunt mai mult satisfăcuţi de modul în care instituţiile publice preiau şi satisfac nevoile lor.

Ca o concluzie referitoare la această abordare, încă din anul 1886, Woodrow Wilson, profesor de administraţie publică la Universitatea Princetown din SUA, cu mulţi ani înainte de a deveni preşedinte al SUA, afirma:

„Administraţia se află dincolo de sfera politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice, chiar dacă politicul stabileşte sarcini pentru administraţie, nu trebuie lăsat să-i manipuleze acesteia din urmă funcţionarii”.

3. Abordarea legală

Deşi, în literatura de specialitate, specialiştii, majoritatea adepţi ai abordării birocratice, nu i-au acordat atenţia cuvenită, totuşi trebuie sesizat faptul că, în diferite state a existat şi încă se mai menţine ideologia abordării legale. Potrivit acesteia aplicarea legilor elaborate şi transmise în sistemul administrativ justifică practic existenţa unui sistem administrativ care are ca obiectiv fundamental aplicarea şi urmărirea aplicării legilor generale şi specifice. De altfel aceasta este prima dimensiune a abordării legale.

Această abordare se fundamentează pe următoarele premise: > aparatul administrativ într-o ţară se constituie şi funcţionează pentru a pune în aplicare pachete de legi;

activitatea funcţionarilor publici este determinată de cadrul legislativ;
reprezentanţii politici elaborează legile care, ulterior, sunt aplicate şi urmărite prin intermediul instituţiilor publice din administraţie;
organizarea şi conducerea instituţiilor administrative se realizează potrivit conţinutului legilor elaborate şi transmise spre aplicare.

Principalii susţinători ai acestei abordări au fost: Frank Goodnow, Marshall Dimock şi Kenneth Davis.

La începutul secolului trecut, Frank Goodnow făcea o distincţie între legea administrativă şi celelalte legi. El considera că legea administrativă este acea parte a legii care influenţează semnificativ instituţia publică din administraţie şi determină competenţa autorităţilor ce trebuie să o aplice. El indica şi modalităţile specifice pentru soluţionarea situaţiilor de încălcare a drepturilor unor cetăţeni de către administraţie.

Marshall Dimock afirma că legea stabileşte responsabilităţile, limitele de competenţă şi drepturile speciale ale autorităţilor publice. În cadrul instituţiei publice, funcţionarul public apare în două ipostaze: de „executant” întrucât în activitatea desfăşurată el aplică legile avizate şi aprobate de executiv, dar şi de „proiectant”, deoarece în unele state el poate avea iniţiative legislative, contribuind astfel la dezvoltarea sistemului legislativ.

Kenneth Davis susţinea că legea defineşte cel mai bine rolul instituţiilor din administraţia publică. Legea este cea care permite diferenţierea unei autorităţi administrative de una legislativă sau juridică. Ambele au competenţe legale diferite şi, implicit, desfăşoară activităţi diferite având în vedere ca, prin aplicarea corectă şi respectarea cadrului legislativ, să fie cât mai aproape de interesele cetăţenilor.

Cea de-a doua dimensiune a acestei abordări constă în prezentarea procedurilor legale la care poate apela funcţionarul public, în general, pentru a executa decizii, dar şi pentru a elabora şi fundamenta deciziile administrative şi deciziile de management.

A treia dimensiune a acestei abordări vizează procedura „confruntării părţilor” prin supunerea unei „judecăţi” unei instanţe neutre, imparţiale, care decide şi o alege pe cea corectă. Modalităţile de derulare a acestor proceduri variază de la un context la altul, însă elementul comun este relativa independenţă a instanţei care decide precum şi flexibilitatea în interpretare şi evaluare. Potrivit acestei dimensiuni, instanţa care decide nu este plasată într-o ierarhie formală, ci într-o distribuire informală a competenţelor. Valorile specifice acestei abordări, respectiv protecţia drepturilor şi promovarea libertăţilor, necesită structuri organizatorice dezvoltate mai mult pe orizontală. Procedura confruntării părţilor aduce faţă în faţă individul, caracterizat prin circumstanţe şi motivaţii unice, cu drepturi şi libertăţi unice urmărite de administraţie şi legea care statuează relaţia între individ şi instituţia publică.

Valorile fundamentale promovate de abordarea legală sunt: autoritatea, procedura desfăşurării proceselor administrative, drepturile şi responsabilităţile funcţionarilor publici şi aspectele juridice care influenţează rezultatele conflictelor apărute între funcţionari şi administraţie, între cetăţeni şi administraţie, între autorităţile administrative şi legislative.

În timp, o parte din limitele acestei ideologii au fost eliminate, dar în multe state se menţin încă elemente importante ale vechii abordări, care devin incompatibile cu noile condiţii în care instituţiile publice din administraţie trebuie să îşi îndeplinească misiunea socială, derivată din sistemul de nevoi generale şi specifice.

În ultimele decenii ale secolului trecut, când au fost definite coordonatele conţinutului managementului public, s-a conturat clar şi o altă perspectivă de abordare a cadrului legislativ în relaţie cu instituţia publică.

În accepţiunea noastră, cadrul legislativ devine baza permanentă de raportare a sistemului administrativ şi nu scopul fundamental pentru aplicarea căruia acesta există. S-a conturat şi s-a argumentat tot mai mult această nouă orientare.

O instituţie publică în administraţie se înfiinţează şi funcţionează pentru a realiza obiective de interes general şi specific, fie asigurând cadrul instituţional de elaborare a legilor, fie aplicând conţinutul altora, fie urmărind aplicarea regulamentelor şi normelor prin care drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt satisfăcute şi respectate.

4. Abordarea managementului ştiinţific

Începutul secolului al XX-lea a fost puternic marcat de ideologia specialistului american Frederick Taylor, care a dezvoltat o teorie coerentă, cu largă aplicabilitate în toate tipurile de organizaţii. Desigur, cercetările lui au fost determinate de situaţia foarte delicată în care se aflau SUA în acea perioadă. Pentru prima dată Taylor poziţionează în prim plan managementul organizaţiei. El a elaborat teoria cunoscută sub numele de abordarea managementului ştiinţific. Două au fost coordonatele majore ale acestei accepţiuni:

standardizarea muncii, ceea ce însemnă că întotdeauna poate fi identificat cel mai bun mod de a realiza o activitate,
urmărirea şi controlul pentru încadrarea în anumite standarde.

Potrivit abordării, managementul ştiinţific implica următoarele aspecte:

studierea mişcărilor şi timpul necesar desfăşurării diferitelor activităţi,
introducerea unor sisteme de stimulente,
schimbarea organizării procesuale.

Ceea ce practic a revoluţionat gândirea începutului secolului al XX-lea a fost faptul că Taylor a demonstrat posibilitatea redefmirii procesului decizional pe baze ştiinţifice şi în funcţie de criteriul eficienţei.

El a arătat cum, prin managementul ştiinţific, interesele angajatorilor şi angajaţilor pot fi aceleaşi dacă în prealabil se produce o aşa numită „revoluţie mentală” în gândirea reprezentanţilor ambelor părţi.

Abordarea managementului ştiinţific a dominat sectorul public în general şi administraţia publică în special, aşa cum aprecia Bozeman, în 1979, în perioada 1910-1940 susţinând cristalizarea administraţiei publice ca domeniu ştiinţific integrat în mediul academic.

Deşi unele aspecte particulare din teoria lui Taylor erau discutabile, totuşi majoritatea specialiştilor consideră semnificativă noua ideologie.

În aceeaşi perioadă, s-a conturat o altă teorie integrată tot de abordarea managementului ştiinţific.

Iniţiatorul noii ideologii a fost Elton Mayo, care, deşi sub unele aspecte a contrazis teoria lui Taylor, a accentuat rolul relaţiilor umane privite într-un cadru mai larg, cel social, în care îşi desfăşoară activitatea angajatul. În urma a numeroase experimente, pe care Mayo le-a efectuat în anii 1930, a descoperit că acest context social, în care îşi desfăşoară activitatea angajatul, determină formarea unui climat social de grup, care practic reprezintă cel mai important factor care influenţează managementul.

Potrivit analizei efectuate de Fry în 1989, Mayo a argumentat că există trei probleme ale managementului care continuă să rămână în actualitate:

valorificarea ştiinţifică a abilităţilor tehnice,
ordonarea sistematică a operaţiilor pe care le implică diferite activităţi,
organizarea echipelor de lucru şi cooperarea în cadrul grupurilor.

Mayo a demonstrat că, fără un mediu social corespunzător, atrăgător angajaţii dintr-o organizaţie devin preocupaţi de problemele lor personale şi au un comportament nepotrivit în anumite situaţii. De altfel, în 1989, după mai bine de 50 de ani, Pollitt a recunoscut că foarte importante sunt relaţiile informale între indivizi în cadrul şi în afara organizaţiei. El a arătat, îmbinând valori ale celor două teorii, că nu numai structura organizatorică şi repartizarea angajaţilor pe posturi şi funcţii sunt importante ,dar la fel de importante sunt sentimentele, valorile, normele informale, familia şi apartenenţa socială, deoarece ele influenţează semnificativ performanţele organizaţionale. De altfel ideile lui Elton Mayo au stat la baza teoriilor dezvoltate în cadrul şcolii comportiste.

Ideile lui Elton Mayo s-au aplicat în organizaţiile din sectorul public începând cu anii 1960-1970. Principala critică adusă de unii specialişti a fost aceea că angajaţii din sectorul public „sunt trataţi prea bine şi, de fapt, ei au aşa de puţine activităţi de desfăşurat încât nu se compară cu angajaţii din sectorul privat. Alţii însă au apreciat şi susţinut în teoriile lor ideile referitoare la organizarea informală din cadrul instituţiilor publice.

Al treilea moment important în evoluţia abordării managementului ştiinţific îl constituie prezentarea şi explicarea funcţiilor managementului într-o organizaţie.

Astfel, în anul 1937 Gulick şi Urwick au identificat şi explicat următoarele şapte funcţii ale managementului public:

Planificarea constă în stabilirea obiectivelor, metodelor şi tehnicilor corespunzătoare şi modalităţilor de acţiune necesare.
Organizarea constă în determinarea unei configuraţii a structurii organizatorice, dar şi a proceselor de muncă implicate pentru realizarea obiectivelor previzionate.
Asigurarea resurselor umane constă în recrutarea şi selectarea personalului corespunzător pentru desfăşurarea activităţilor din instituţia publică.
Conducerea constă în urmărirea modului de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează repartizarea resurselor.
Coordonarea constă în integrarea activităţilor specifice desfăşurate în instituţiile publice cu alte activităţi desfăşurate în instituţii din structura guvernului.
Raportarea constă în urmărirea şi comunicarea rezultatelor obţinute în cadrul organizaţiei.
Bugetarea constă în desfăşurarea activităţilor cu caracter fiscal şi financiar necesare asigurării suportului economic corespunzător implementării programelor, furnizării serviciilor şi desfăşurării activităţilor în instituţia publică.

Această abordare a fost destul de mult contestată. Graham Cole şi Hays Steven în lucrarea Management Functions and Public Administration POSDCORB Revisited considerau că abordarea lui Gulick şi Urwick este determinantă pentru relaţiile interumane dintr-o instituţie publică şi prin intermediul ei resursele umane pot fi „exploatate, controlate şi manipulate”.

Această confruntare de idei între susţinătorii celor două orientări continuă şi astăzi.

5. Abordarea Noului management public

În perioada 1980-1990, pentru organizaţiile din sectorul public a apărut şi s-a dezvoltat o nouă abordare asupra modului de conducere a acestora, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei publice promovat la începutul secolului al XX-lea.

Cei mai mulţi specialişti din Marea Britanie, alte ţări europene, SUA, Australia etc. care au promovat şi susţinut noul curent, erau convinşi că implementarea acestuia înseamnă schimbări fundamentale în mentalitatea şi comportamentul funcţionarilor publici, în modul de exercitare a funcţiilor de conducere şi de execuţie, dar şi în orientarea organizaţiilor publice către piaţa serviciilor şi, implicit, către client.

Abordarea din perspectivă managerială a organizaţiilor din sectorul public a cunoscut diferite moduri de exprimare, unele chiar inedite pentru acea perioadă:

managerialism în viziunea lui Pollitt, 1990;
noul management public în accepţiunea lui Hood, 1991;
administraţia publică orientată asupra pieţei în opinia lui Lan şi Rosenbloom, 1992;
paradigma postbirocratică în viziunea lui Barzelay, 1992;
guvernarea antreprenorială în accepţiunea specialiştilor englezi Osborn şi Gaebler, 1992.

Deşi există aceste moduri diferite de exprimare, totuşi, la o analiză atentă, se poate constata unitatea şi coerenţa conţinutului accepţiunilor de mai sus, ceea ce demonstrează că, din punct de vedere teoretic, schimbarea era definită şi se putea trece treptat la implementarea ei.

În legătură cu accepţiunile teoretice, s-au conturat câteva abordări pragmatice prin intermediul cărora conţinutul Noului management public a fost dezvoltat şi popularizat în sectorul public din diferite ţări.

Astfel, în ţările OECD erau clare câteva coordonate de schimbare:

orientarea organizaţiilor din sectorul public asupra managementului prin accentuarea dimensiunii participative, redefinirea conţinutului relaţiilor organizatorice între subdiviziuni organizatorice situate pe diferite niveluri ierarhice, atât în cadrul instituţiei publice, cât şi în sistemul administrativ;
implicarea resurselor umane în fundamentarea deciziilor;
diminuarea intensităţii controlului şi introducerea obligativităţii în ceea ce priveşte încadrarea într-un sistem al indicatorilor de performanţă;
performanţa devine o valoare de bază în organizaţiile din sectorul public prin perfecţionarea activităţilor de recrutare, selecţie, salarizare;
utilizarea tehnologiei informaţionale în îmbunătăţirea procesului decizional;
restrângerea monopolului asupra unor servicii publice;
promovarea eficienţei şi competitivităţii în organizaţiile din sectorul public ca urmare a dezvoltării colaborării cu sectorul privat;
preocupare deosebită acordată fundamentării şi implementării politicilor organizaţionale;
îmbunătăţirea relaţiilor organizaţiilor publice cu politicienii.

Hood, specialistul englez care a denumit acest nou curent Noul management public, în anul 1991 reunea în conţinutul lui următoarele puncte de vedere:

1. Profesionalizarea managementului în organizaţiile din sectorul public

Aceasta înseamnă promovarea pe funcţii de conducere a unor manageri care au fost pregătiţi pentru a conduce organizaţiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai instituţiilor publice, ci devin responsabili pentru rezultatele obţinute de acestea.

Managerii publici devin responsabili pentru gradul de implementare a politicilor şi, în cazul în care rezultatele obţinute nu sunt cele aşteptate, ei pot fi demişi pentru incompetenţă profesională şi managerială.

Interesantă este percepţia asupra relaţiei cu politicienii, care au posibilitatea de a recruta manageri profesionişti, pe care îi numesc şefi de departamente şi agenţii pe perioade determinate, pentru a susţine aplicarea programelor partidelor politice. Pe următorul nivel managerial, respectiv cel al managerilor executivi, sunt angajaţi sau transferaţi manageri care în timp au obţinut anumite performanţe şi au mai degrabă un nivel de abilităţi profesionale şi manageriale decât o experienţă dobândită prin exercitarea efectivă de sarcini. Se urmăreşte creşterea eficienţei organizaţiilor publice, ca urmare a competenţei profesionale şi manageriale a titularilor de funcţii publice, în realizarea şi furnizarea serviciilor. În acest context, se consideră că managerii generali în organizaţiile de servicii nu trebuie să fie specialişti, ingineri, medici, economişti sau jurişti, ci manageri publici, capabili de performanţe.

Determinarea şi urmărirea unor standarde şi a unui sistem de indicatori de performanţă pentru fiecare organizaţie din sectorul public orientată asupra realizării unor obiective

Procesul reformelor în sectorul public implică obţinerea de performanţe atât de către fiecare angajat cât şi de fiecare organizaţie publică. În acest scop, fiecare instituţie publică determină indicatori de performanţă pentru a se putea măsura progresele făcute de fiecare în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin intermediul sistemului de apreciere a performanţelor individuale, se determină contribuţia fiecărui angajat la realizarea obiectivelor pe parcursul unui an. În funcţie de aceste evaluări, se acordă recompense sau se aplică sancţiuni. Se consideră că metodele informale de evaluare sunt ineficiente şi conduc la scăderea veniturilor instituţiilor publice.

Organizaţiile guvernamentale urmăresc să îmbunătăţească metodele de planificare pe termen lung şi să extindă sfera de aplicare a managementului strategic. Aceasta implică determinarea misiunii organizaţiilor din sectorul public, a obiectivelor pe care le au de realizat, a gradului de adaptabilitate la mediul în care evoluează, a capacităţii de a valorifica punctele forte şi de a soluţiona problemele pe care le au, a disponibilităţii de a preîntâmpina constrângerile din mediul în care îşi desfăşoară activitatea.

Se consideră că reprezentanţii politici pot interveni, dacă au aceste informaţii, tocmai pentru a susţine procesul de realizare a obiectivelor de către instituţiile publice.

Controlul asupra rezultatelor şi nu asupra proceselor şi fazelor

Reprezentanţii Noului management public pledează pentru reducerea formelor controlului birocratic integrat în diferite etape şi faze ale proceselor prin intermediul cărora instituţiile publice îşi realizează misiunea şi intensificarea, respectiv diversificarea formelor controlului asupra rezultatelor.

Descentralizarea sistemului din care fac parte organizaţiile publice

Acest proces a început efectiv în Marea Britanie în perioada guvernării Thatcher prin programul „Next Step”, în 1988 şi a urmat în Noua Zeelandă şi Olanda, pentru ca, treptat, să se generalizeze în toate ţările Peninsulei Scandinave. Ca modalitate de aplicare, s-a procedat la crearea unor agenţii separate, responsabile pentru realizarea şi furnizarea de servicii în baza încheierii unui contract cu un departament de politică specializat din cadrul sistemului. Obiectivul specific urmărit prin această schimbare a fost reducerea numărului de personal din sistemul serviciilor la un grup format din persoane cu funcţii importante în urmărirea modului în care sunt conduse şi monitorizate ministerele şi departamentele. Datorită acestei schimbări, în anul 1994 în Marea Britanie 60% din funcţionarii publici au fost implicaţi în programul „Next Step”, iar la sfârşitul anului 1995 peste 95% din aceştia erau integraţi în noul sistem. Au urmat schimbări similare în Noua Zeelandă, iar ceva mai târziu în SUA şi Australia, însă într-un ritm mai lent decât s-au produs aceste schimbări în Marea Britanie. Această schimbare pare că reia sub o altă formă ideile lui Woodrow Wilson, potrivit căruia era necesară o separare a departamentelor de politică de agenţii, practic a politicii de administraţie. În noul context, agenţiile prestatoare de servicii nu trebuiau să facă neapărat parte din sectorul public, o dată ce îşi desfăşurau activitatea în baza unui contract, iar angajaţii acestora nu trebuiau să fie funcţionari publici.

Accelerarea concurenţei în sectorul public

Această caracteristică se referă în principal la serviciile guvernamentale şi avea ca scop reducerea costurilor. Se pornea de la premisa că, dacă anumite servicii sunt nesatisfăcătoare, potrivit acestui criteriu ele pot fi scoase la licitaţie. În acest context, privatizarea accelerată era considerată parte a acestui proces. Ca urmare a noii orientări apar o serie de schimbări, cum ar fi: testarea serviciilor pe piaţă, urmărirea costului şi calităţii serviciilor realizate.

Extinderea utilizării stilului de conducere practicat în organizaţiile din sectorul privat, prin renunţarea la stilul autoritar.

În acest context, se pune accentul pe două corelaţii de bază: între profilul pregătirii personalului şi poziţia ocupată în structură şi între performanţele obţinute şi sistemul de salarizare practicat, pe bază de merit. Accentul pus pe obţinerea de performanţe face ca numirea pe posturi şi funcţii pe bază de contract să se realizeze uneori pe termene scurte, tocmai pentru că managerii publici respectivi nu sunt capabili de performanţe.

Disciplină şi rigurozitate în utilizarea resurselor din organizaţiile publice

Noul management public implică un plus de atenţie în privinţa gestionării resurselor, ceea ce include desigur reducerea costurilor, dar şi o concentrare deosebită asupra programelor prin care sunt realizate obiectivele strategice. Astfel guvernele au posibilitatea să controleze modul în care sunt gestionate resursele financiare, umane, materiale şi informaţionale.

În prezent, în majoritatea ţărilor dezvoltate, pot fi identificate atât elemente ale modelului tradiţionalist cât şi elemente ale Noului management public. Realitatea demonstrează că NPM este mult mai aproape din punctul de vedere al conţinutului de ceea ce guvernele statelor dezvoltate doresc de la organizaţiile publice, respectiv eficientizarea sistemului de realizare şi furnizare a serviciilor fără a se insista în mod deosebit asupra modalităţilor utilizate.

Reiese suficient de clar din această prezentare faptul că serviciile publice există pentru a realiza obiectivele de interes public, pentru a creşte gradul de satisfacere a nevoilor, aşteptărilor cetăţenilor prin intermediul unui proces politic. Toate schimbările manageriale prezentate urmăresc realizarea obiectivelor publice cât mai eficient posibil şi furnizarea de informaţii absolut necesare fundamentării deciziilor de către politicienii care colaborează cu organizaţiile publice în cadrul unui proces de management desfăşurat în manieră interactivă.

Specialiştii nu pot estima încă peste cât timp se vor putea cunoaşte rezultatele implementării noilor valori ale NPM, dar sunt convinşi că, în timp, aşa cum Osborn şi Gaebler afirmau în 1992, datorită dezvoltării dimensiunii manageriale a activităţilor desfăşurate în organizaţiile din sectorul public, managerii publici şi ceilalţi funcţionari publici vor deveni „întreprinzători” şi vor descoperi noi modalităţi de realizare şi furnizare a serviciilor publice, astfel încât cele mai multe din valorile promovate în cadrul NPM să poată fi realizate. Aceasta practic ar însemna reducerea costurilor cu cheltuielile birocratice şi creşterea ponderii resurselor alocate eficientizării serviciilor, prin dezvoltarea relaţiilor cu organizaţiile din sectorul privat.

Rămâne ca viitorul să demonstreze dacă organizaţiile din sectorul public vor reuşi să păstreze câteva din valorile fundamentale ale modelului tradiţionalist, respectiv: profesionalism, imparţialitate, înalte standarde etice, absenţa corupţiei şi să integreze totuşi o parte din valorile fundamentale ale NPM.