Funcţiile managementului fiscal

Funcţia de previziune

Pentru definirea funcţiei analizate se poate prelua o definre a acesteia din managementul firmei, după care, previziunea  este definită ca fiind un “ansamblu de decizii şi acţiuni prin care se determină obiectivele firmei şi ale subdiviziunilor sale, se conturează modalitatea de realizare, se dimensionează resursele ce urmează a fi angajate şi se precizează termenele intermediare şi finale de îndeplinire a obiectivelor”.[1]

Funcţia de previziune este definită în managementul general ca fiind “ansamblul proceselor de muncă prin intermediul cărora se determină principalele obiective ale firmei, componentele sale, precum şi resursele şi principalele mijloace necesare realizării lor”.[2]

Cele două definiţii scot în evidenţă elemente de similitudine, date de complexitatea acestei funcţii în managementul public, unde capătă alte dimensiuni. Dacă în sectorul privat previzionarea constituie apanajul direct al managementului de grup sau individual care decide în raport cu capacitatea proprie de exprimare (intelectuală, financiară, etc.), managementul public este constrîns de o serie de reglementări în primul rănd legislative sau de resurse materiale, financiare, umane, etc., care au un caracter limitat. Această stare de lucruri restrînge puterea de decizie în contrapondere cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze.

În acest context, previziunea este activitatea prin intermediul căreia managementul de vârf în mod pragmatic, raţional şi conştient stabileşte şi fundamentează resursele necesare şi  modalităţile concrete de realizare a obiectivelor organizaţiei pe care o conduce.

Strîns legat de funcţia de previziune sunt activităţile de prognoză, planificare, programare şi bugetare. Aceste activităţi au scopul de a asigura pregătirea şi funcţionarea performantă a organizaţiei pe termen scurt, mediu şi lung şi se justifică prin faptul că managementul din sectorul public nu-şi pot permite riscul pe care l-ar presupune desfăşurarea unor activităţi  neplanificate riguros, datorită costurilor ridicate şi eventual al prejudiciilor  pe care le-ar persupune un astfel de demers.

Îndeplinirea funcţiei de previziune presupune parcurgerea a patru etape:

• Prognoza, are un caracter estimativ, concretizat într-o strategie pe termen lung. În accepţiunea legislaţiei privind responsabilitatea fscală[3], strategia fiscal-bugetară  este documentul de politică publică ce stabileşte obiectivele şi priorităţile în domeniul fiscal-bugetar, ţintele veniturilor şi cheltuielilor bugetului general consolidat şi ale bugetelor componente ale acestuia, precum şi evoluţia soldului bugetului general consolidat pe o perioadă de trei ani.

Odată cu strategia fiscal-bugetară, Guvernul este obligat să depună şi proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate în cadrul fiscal-bugetar, fundamentate în strategia fiscal-bugetară.

• Planificarea, este procesul de stabilire a obiectivelor de performanţă şi de determinare a acţiunilor ce trebuiesc întreprinse pentru a le realiza, cu o perspectivă temporală mai redusă. Gradul lor de detaliere variază în funcţie de orizontul în timp pentru care se realizează şi de domeniile de activitate la care se adresează. Planul de dezvoltare al României pentru perioada 2007-2013, nivelul alocărilor financiare de aproximativ 58 miliarde euro este concludent în acest sens
• Programarea, realizate pentru un orizont de timp scurt sau mediu, se caracterizează printr-un  grad ridicat de certitudine. Sunt relevante în acest sens programele operaţionale finanţate fondurile structurale şi de coeziune, sau programele naţionale finanţate din bugetul de stat (PNDI).
• Bugetarea, ca instrument financiar al managementului public, de întindere naţională, locală sau instituţională prin care se alocă sumele necesare pentru finanţarea aciunilor propuse pentru îndeplinirea obiectivelor organizaţiei.

În practica societăţilor democratice, se constată că deşi decizia finală revine decidenţilor politici de nivel central, administraţiile publice locale şi-au conturat propriile strategii de dezvoltare pe termen lung, mediu şi scurt. Este pe deplin justificat acest demers deoarece administraţia este guvernată de principiul continuităţii, ea trebuie să asigure dezvoltarea durabilă a societăţii, în general şi a fiecărei colectivităţi locale în parte.

Managementul fiscal în România, analizat din perspectiva îndeplinirii funcţiei de previzionare are o serie de carenţe date de:

• gradul redus de  predictibilitate al politicilor fiscale;
• inficienţă ca urmare a presiunilor la care este supus din partea unor factori endogeni sau exogeni provenind din diverse medii (politic, de afaceri, social, etc.);
• lipsa de coerenţă a administraţiei centrale în abordarea procesului fiscal-bugetar, influenţarea acestuia de abordări politice înăuntrul ciclului electoral.

Un pas înainte s-a realizat pe parcursul negocierilor purtate de România cu U.E. şi în mod deosebit după demararea procesului de integrare, funcţia de previzionare, de planificare a acivităţilor publice cu indicarea surselor de finanţare, căpătînd noi valenţe prin activităţile de planificare-programre-bugetare care s.au îmbunătăţit considerabil pentru a răspunde cerinţelor formulate explicit de UE.

Exemplul concludent este raportarea la ciclul bugetar al Uniunii Europene, de 7 ani, respectiv 2007-2013  autorităţile publice române fiind nevoite să-şi programeze activităţile pentru acest interval de timp în baza documentelor de programare solicitate.

Funcţia de organizare

Organizarea este procesul prin care se prefigurează cîmpul de manifestare al unei entităţi în vederea alocării  resurselor, odată cu delegarea autorităţii şi a răspunderii care să conducă la  realizarea  în cele mai bune condiţii  a obiectivelor prestabilite  organizaţiei.

Literatura de specialitate defineşte funcţia de organizare ca fiind “ansamblul proceselor de management prin intermediul cărora se stabilesc şi se delimitează procesele de muncă fizică,  intelectuală şi  a componentelor  acestora  (mişcări, operaţii, timpi, lucrări, sarcini etc.), precum şi gruparea pe posturi, formaţii de muncă, compartimente şi atribuirea lor personalului, corespunzător anumitor criterii economice, tehnice şi sociale, în vederea realizării în cât mai bune condiţii a obiectivelor previzionate.”[4]

Ca funcţie a managementului fiscal, organizarea se particularizează prin următoarele obiective specifice:

• delimitează activităţile (procesele  de muncă) în componentele sale procesuale cu grad de agregare diferit (sarcini, atribuţii, activităţi şi funcţiuni);
• stabileşte numărul, denumirea şi structura compartimentelor funcţionale din cadrul instituţiilor fiscale (departamente, direcţii, servicii, birouri, etc), nivelele ierarhice şi relaţiile dintre acestea;
• asigură managementul resurselor umane .
• stabileşte procedurile obligatorii pe compartimentele funcţionale şi pe fiecare salariat în parte pentru realizarea oportună a sarcinilor şi atribuţiilor prevăzute în fişa postului în condiţii de legalitate.

În evoluţia funcţiei de organizare  în  managementul  fiscal  se înregistrează următoarele tendinţe:

• Structurile organizatorice, tind să se descentralizeze pentru a elibera de formalism actualele structuri şi pentru a le conferi  o anumită independenţă şi  flexibilitate;
• Restructurarea organizatorică pentru a permite să devină mai creative şi mai receptive la noile tendinţe;
• Delegarea de autoritate cu scopul creşterii operativităţii .

Odată cu organizarea unei instituţii publice autorităţile administraţiei locale îi oferă acesteia şi primele instrumente de management, respectiv regulamentul de organizare şi funcţionare şi organigrama care trebuie mereu actualizate la noile condiţii şi provocări ale managementului fiscal.

• Regulamentul de organizare şi funcţionare este principalul document de reglementare internă al oricărei organizaţii,
• Organigrama este instrumentul organizatoric prin intermediul căruia se prezintă în mod grafic structura organizatorică a unei instituţii publice, nivelele ierarhice, compartimentele funcţionale şi relaţiile dintre acestea.

Funcţia de coordonare

Funcţia de coordonare este strâns legată de primele două funcţii ale managementului (previziunea şi organizarea) şi are un rolul de a crea un sistem de relaţii funcţionale  între compartimentele funcţionale precum şi între salariaţi.

Funcţia de coordonare este definită în general ca fiind: „ansamblul proceselor de muncă prin care se armonizează deciziile şi acţiunile personalului firmei şi  ale subsistemelor sale în cadrul previziunilor şi sistemului organizatoric stabilit”[5].

În managementul fiscal funcţia de coordonare se exercită de către managerii de vârf şi de către cei situaţi la celelalte niveluri ierarhice, fiecare pentru nivelul său de responsabilitate. Eficienţa coordonării depinde atât de calităţile managerilor (nivel de pregătire, stil  de conducere, competenţă, realismul obiectivelor previzionate, etc.) pe de o parte şi de disponibilitatea salariaţilor pentru implicare în realizarea obiectivelor, pe de altă parte.

Succesul  coordonării este condiţionat de instituirea unui sistem eficient de comunicare definit cu claritate în cadrul organizaţiei în toate planurile, după cum urmează:

• în plan vertical – între managerii situaţi pe diferite nivele ierarhice ori dintre manageri şi subordonaţi;
• în plan orizontal – stabilite între managerii compartimentelor de la acelaşi nivel ierarhic ori executanţii de la aceleaşi niveluri;

Teoria şi practica managerială relevă că pentru a exista o coordonare eficace este esenţială o comunicare adecvată în cadrul organizaţiei. Este important de stabilit cît şi ce trebuie să cunoască fiecare membru din organizaţie şi ce informaţii îi sunt strict necesare în raport cu sarcinile de indeplinit.

Comunicarea managerului fiscal include aspecte complexe, care se manifestă atât în interiorul organizaţiei – comunicare internă, verticală şi orizontală, dar şi o comunicare externă, naţională şi internaţională cu orice entitate cu care are tangenţe ( instituţii financiare internaţionale, operatori economici verificaţi sau aflaţi în evidenţă, societate civilă, etc.).

În procesul comunicării se identifică  mai multe  componente şi anume:

• mesajul, informaţia care trebuie transmisă;
• emiţătorul şi receptorul, respectiv persoana care transmite mesajul şi persoana/entitatea căreia îi este adresat mesajul;
• mijlocul de comunicare sau canalul de comunicare.

• limbajul de comunicare, care poate fi: scris, verbal (puţin utilizat în mediul fiscal), non-verbal (prin limbajul lucrurilor, îmbrăcăminţii, etc.), paraverbal (prin folosirea tonalităţii, accentuării, ritmului de vorbire).

Importanţa comunicării rezidă cu certitudine din rolul său care poate fi de informare, de transmitere a deciziilor sau pentru a asigura transparenţa în limita impusă de lege privitor la secretul fiscal, motivarea şi antrenarea personalului şi promovarea culturii organizaţionale.

Specific pentru organizaţiile publice, funcţia de informare este strâns legată de transparenţa activităţii organizaţionale, impusă şi reglementată prin lege[6].Scopul reglementării prin lege a acestor aspecte este de a institui în mod formal canalul de comunicare dintre autorităţile publice şi cetăţeni dar şi pentru a atrage cetăţenii, structurile asociative şi alţi factori interesaţi în procesul decizional aparţinînd fiscalităţii.

Modul în care este organizată activitatea de comunicare influenţează nivelul de instruire, antrenare şi motivare a salariaţilor din instituţiile fiscale sub următoarele aspecte:

• de furnizare a informaţiilor menite să consolideze interesul şi participarea angajaţilor la realizarea sarcinilor;
• de recunoaştere şi apreciere a realizărilor performante;
• de evaluare corectă a salariaţilor pentru motivarea materială a acestora;
• pentru întreţinerea unui climat favorabil de muncă;
• de stimulare a încrederii în sine, în grup şi în instituţie;
• pentru creşterea responsabilităţii.

O activitate de comunicare performantă conduce la succesul funcţiei de coordonare exercitată de managementul fiscal, contribuie la eficientizarea activităţii interne, dar, contribuie şi la formarea unei imagini corecte a acesteia în raport cu  mediul extern imperios necesară unei instituţii fiscale care, în majoritatea cazurilor privează contribuabilii de o parte din venituri.

Funcţia de antrenare

Modul de îndeplinire a acestei funcţii condiţionează performanţa organizaţiei, dar este condiţionată de cunoaşterea şi înţelegerea de către manager a particularităţilor resurselor umane pe care le are la dispoziţie. Exercitarea ei presupune practicarea unui stil de conducere bazat pe o comunicare adecvată şi eficientă. Antrenarea  personalului focalizează eforturile pentru atingerea obiectivelor. Ineficienşa funcţiei dispersează energiile umane, produce efecte negative asupra organizaţiei.

Managerul fiscal trebuie să aibă în vedere că membrii oricărei organizaţii au nevoi şi obiective proprii, care îi particularizează şi care nu coincid în toate cazurile cu cele ale organizaţiei. Trebuie să aibă în vedere că activitatea acestora se desfăşoară de multe ori într-un mediu ostil. Din această perspectivă, sarcina esenţială a managerului în îndeplinirea funcţiei de antrenare constă în a-i face pe angajaţi să înţeleagă că, utilizându-şi potenţialul au posibilitatea să-şi satisfacă nevoile şi obiectivele proprii şi să contribuie la realizarea obiectivelor instituţiei fiscale pe care o deservesc.

Pentru a obţine aceste deziderate, managerul trebuie să ţină cont de o serie de aspecte concrete:

• membrii organizaţiei îndeplinesc diferite atribuţii care le marchează nevoile, comportamentul şi activitatea, pentru care de bază este pregătirea profesională ;
• fiecare membru al organizaţiei reprezintă o entitate vie;
• relaţia manager-subordonaţi să fie guvernată de principiul respectării demnităţii umane, indiferent de poziţia ocupată în cadrul organizaţiei;
• motivarea corespunzătoare şi corectă a angajaţilor.

Motivarea este apreciată ca suport economic al antrenării, şi,  pentru a fi stimulativă trebuie să realizeze un echilibru între satisfacerea nevoilor, necesităţilor şi intereselor angajatului cu rezultatele şi performanţele muncii acestuia, reflectate prin gradul de îndeplinire a sarcinilor şi competenţelor ce-i revin.

În ceea ce priveşte motivarea personalului din domeniul fiscal, spre deosebire de sectorul privat unde fiecare manager este liber să-şi stabilească propriile criterii de recompensare a personalului în funcţie de performanţele obţinute, în sectorul public situaţia este diferită. Managerul fiscal este constrâns să aplice normele legale de salarizare, inclusiv recompensele, fapt ce este de natură să aplatizeze performanţa. Includerea stimulentelor mult disputate în drepturile de personal ale angajaţilor din structura ANAF[7] poate fi apreciată ca un aspect pozitiv pentru a eficientiza activitatea acestor instituţii.

 Funcţia de control

Funcţia de control închide ciclul procesului de management şi în acelaşi timp crează premisele pentru un nou ciclu, fiind premergătoare previzionării şi reproiectării organizaţiei.

Funcţia de control-evaluare poate fi definită ca: procesul prin care performanţele organizaţiei ( firmă sau instituţie publică) şi a componentelor acesteia sunt cuantificate şi comparate cu obiective şi standarde stabilite iniţial, în scopul eliminării deficienţelor constatate, al recuperării prejudiciilor, dacă este cazul şi generalizării rezultatelor pozitive.

Unii autori, definesc funcţia de control referindu-se numai la managementul resurselor umane, apreciindu-se că “funcţia managerială de control constă în măsurarea şi corectarea performanţelor înregistrate în activitatea subordonaţilor, în scopul îndeplinirii corespunzătoare a tuturor obiectivelor şi planurilor stabilite”[8]. Abordarea ni se pare greşită pentru că se omite, caracterul general al controlului care presupune verificarea unor activităţi complexe desfăşurate de organizaţie ce trebuie analizate în ansamblul lor.

Activitatea de control este urmată de evaluare şi presupune parcurgerea următoarelor etape:

• stabilirea standardelor (indicatorilor) de performanţă ale managerului fiscal şi ale instituţiei fiscale;
• cuantificarea şi evaluarea performanţelor ( rezultatelor pozitive sau negative) efectiv înregistrate;
• compararea performanţelor înregistrate cu standardele, stabilirea şi analiza abaterilor, a cauzelor care le-au generat;
• adoptarea măsurilor de reglare necesar de luat;

Îndeplinirea în condiţii corespunzătoare a funcţiei de control implică respectarea unor cerinţe esenţiale, astfel:

• controlul cuantifică modul de îndeplinire a unor obiective stabilite anterior.
• controlul trebuie să aibă un caracter continuu, pe tot parcursul anului şi să vizeze întreaga activitatea a organizaţiei;
• controlul trebuie să fie flexibil, fără să piardă din rigurozitate;
• să aibă un caracter corectiv, punctul de plecare constituindu-l eliminarea cauzelor care au generat sau, după caz, au favorizat abaterile;
• să aibă un caracter sancţionator faţă de salariaţii vinovaţi de neîndeplinirea sau îndeplinirea parţială şi defectuoasă a atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu.

 

[1] I. Verboncu, Ghid metodologic pentru manageri, Ed. Tehnică, Bucureşti, 1999, pag.15

[2] O.Nicolescu, I. Verboncu, Management, ed. Economică, Bucureşti, 1996, pag. 24

[3] Legea 69/2010 privind responsabilitatea fiscal-bugetară

[4] O.Nicolescu, I. Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1996, p.25

[5] O. Nicolescu, I. Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1997, pag.5;

[6] Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informaţiile de interes public etc

[7] Ordinul preşedintelui ANAF, nr. 60/2011

[8] C. Russu, Management, Editura Expert, Bucureşti, 1996, p.174