- Instituţionalizarea cooperării în domeniul justiţie şi afaceri interne
Cooperarea în domeniul JAI a fost instituţionalizată la nivel prin Tratatul de la Maastricht [1] care listează domeniile care aparţin cooperării în cadrul celui de-al treilea pilon: 1).politica de azil; 2).controlul frontierelor externe ale statelor membre; 3). politica de imigrare şi problemele referitoare la cetăţenii din statele nemembre ale Uniunii (intrare, ieşire, reşedinţă, imigraţie, stabilire, reunirea familiei şi angajarea acestei categorii); 4). combaterea consumului de droguri; 5). lupta împotriva fraudei internaţionale; 6). cooperarea juridică în materie civilă; 7). cooperarea juridică în materie penală; 8). cooperarea vamală şi 9). cooperarea poliţienească pentru prevenirea şi combaterea terorismului, traficului ilicit de droguri şi a altor forme de crimă internaţională.
Consiliul a devenit instituţia cheie în domeniul JAI, statele membre adoptând în unanimitate următoarele acte conform pilonului trei poziţii comune, acţiuni comune şi convenţii. Celelalte instituţii au primit un rol limitat. În acest sens, Tratatul a stabilit că statele membre pot implica Comisia în cooperarea JAI, aceasta putând să facă propuneri pentru primele şase domenii listate la articolul K .1, puterea sa de iniţiativă fiind partajată împreună cu statele membre. La rândul lor, numai statele membre pot face propuneri la ultimele trei domenii de la art. K.1. În conformitate cu tratatul de la Maastricht, Consiliul este obligat să informeze Parlamentul European asupra deciziilor din pilonul trei. Parlamentul European avea dreptul de a pune anumite întrebări şi, în anumite cazuri, de a avea un rol consultativ.
Cu privire la cadrul de cooperare JAI referitor la primul pilon, se creează baza pentru viitoarea politică de vize.[2] În acest cadru, Consiliul, la propunerea Comisiei a fixat lista statelor ai căror cetăţeni aveau nevoie de viză pentru a intra în UE. În conformitate cu Acordul Schengen suplimentat cu Convenţia privind implementarea Acordului, care au intrat în vigoare în 1995, au fost adoptate o serie de dispoziţii privind regimul de vize, azil şi control al frontierelor, care necesită o cooperare strânsă între autorităţile juridice, poliţieneşti şi vamale. În context, Sistemul de Informaţii Schengen a facilitat schimbul de informaţii între statele membre. Legislaţia privind azilul, adoptată conform Acordului Schengen a fost înlocuită cu Convenţia Dublin.
B a. Tratatul de la Amsterdam
Tratatul de la Amsterdam a introdus[3] obiectivul de a crea un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, fundamentat pe libera circulaţie a persoanelor şi pe acţiuni concentrate în cadrul primului şi celui de-al treilea pilon, şi implicând într-o oarecare măsură şi al doilea pilon.[4]
Principalele schimbări introduse de tratatul de la Amsterdam au constat în:
-Transferarea unor probleme JAI – (azil, politica de imigraţie, controlul frontierelor interne şi externe, cooperarea juridică în materie civilă)-Titlul IV Partea a treia TCE. Regula de vot în Consiliu a rămas votul prin unanimitate, exceptând anumite elemente, ca de ex. viza poliţiei. În acest domeniu, Comisia a păstrat dreptul exclusiv de iniţiativă.
-Încorporarea Acordului Schengen, a convenţiei de implementare Schengen şi a acquisului în cadrul legal al UE;
-Întărirea şi restructurarea dispoziţiilor legislative a pilonului trei cooperarea poliţienească şi juridică în materie penală. [5] În acest cadru, domeniile prioritare care necesită o strânsă cooperare între forţele de poliţie, vămile, autorităţile juridice ale statelor membre, au devenit combaterea crimei organizate, a terorismului, traficului ilicit cu droguri, traficul cu fiinţe umane şi copii, frauda şi corupţia. De asemenea, întărirea rolului Europol, instituit ca urmare a deciziei Consiliului din 24 iulie 1995 şi devenit operaţional din 1 iulie 1999, decurge în mod logic din noile dispoziţii privind Spaţiul LSJ.
Cu privire la cadrul legal, tratatul de la Amsterdam a abolit acţiunile comune, menţinând numai convenţiile şi poziţiile comune, şi a introdus deciziile cadru şi alte decizii. Cu excepţia deciziilor care sunt adoptate cu majoritate calificată, actele din pilonul trei se adoptă tot prin unanimitate. Comisia a primit drept de iniţiativă în toate domeniile aparţinând pilonului trei, iar PE este consultat înainte de adoptarea unei decizii obligatorii în acelaşi cadru.
În continuare Planul de Acţiune al Comisiei adoptat la 3 decembrie 1998 a întărit obiectivele Tratatului de la Amsterdam, a fixat termene limită pentru implementare şi a fixat o listă de priorităţi. Planul a definit următoarele măsuri principale: elaborarea unei proceduri uniforme conform standardelor comune, în domeniul azilului; reguli comune privind intrarea rezidenţa, acţiunea împotriva migraţiei ilegale, în domeniul imigraţiei introducerea unei vize standard; rezolvarea problemelor care decurg din diferenţa legislaţiei, în domeniul cooperări civile; întărirea cooperării între autorităţi, a capacităţilor Europol, dezvoltarea cooperării între Europol şi autorităţile judiciare, în domeniul cooperării poliţieneşti; asistenţa reciprocă între autorităţile naţionale, simplificarea procedurilor de extrădare, recunoaşterea reciprocă şi aplicarea deciziilor şi sentinţelor, aproximarea dreptului penal, în domeniul cooperării judiciare.
- Modificările Tratatului de la Nisa
În cadrul primului pilon, Tratatul de la Nisa a extind votul cu majoritate calificată şi procedura de codecizie la cooperarea jurisdicţională în materie civilă, exceptând dreptul familiei. Două modificări importante au fost operate în cadrul celui de-al treilea pilon
-instituţionalizarea Eurojust, oficializată la Tampere, urmărindu-se întărirea cooperării între autorităţile naţionale, a investigaţiilor privind crima organizată şi a cooperării cu reţeaua judiciară europeană.[6]
-revizuirea condiţiilor pentru cooperarea întărită, în cadrul primului şi celui de-al treilea pilon, numărul de state membre care pot declanşa acest mecanism fiind fixat la 8.
Amploarea terorismului internaţional a condus şi la accelerarea implementării Programului Tampere şi a adoptării Programului de la Haga în noiembrie 2004, a căror obiective principale constau în abordarea tuturor aspectelor Spaţiului LSJ garantarea drepturilor fundamentale, protejarea solicitanţilor de azil, reglementarea fluxurilor de imigranţi, apărarea frontierelor externe ale Uniunii, combaterea crimei organizate transfrontaliere, asigurarea recunoaşterii reciproce în cazuri civile şi penale, eliminarea obstacolelor procedurilor aferente dreptului familiei şi civil cu implicaţii transfrontaliere.
- Dispoziţiile tratatului de la Lisabona privind spaţiul de libertate, securitate si justiţie
Coordonarea insuficientă între diferitele sisteme judiciare specifice fiecărei ţări a împiedicat construcţia unui spaţiu solid pentru exercitarea celor patru libertăţi ale Pieţei Interne. In ultimii ani, aceasta modalitate de coordonare a limitat acţiunea Uniunii Europene împotriva reţelelor criminalităţii internaţionale. Tratatul de la Lisabona permite Uniunii sa dezvolte acţiuni si politici care sa răspundă într-o mai mare măsură aşteptărilor cetăţenilor în materie de securitate şi de justiţie.
C.1. Întărirea mijloacelor de acţiune in materie de securitate
Tratatul de la Lisabona întăreşte eficienta mecanismului decizional în ceea ce priveşte spaţiul de libertate, securitate si de justiţie. În acest domeniu, Consiliul de Miniştri va vota cu majoritate calificată iar Parlamentul European va dispune de putere de codecizie.
Regula majorităţii calificate se va aplica la controlul frontierelor externe ale Uniunii şi acordării azilului. [7] Prin armonizarea regulilor de acordare a azilului, Uniunea va putea înlocui paralelismele generate de aplicarea de către statele membre a unor reglementări în materie diferite, existând premisele dezvoltării unei politici comune in domeniul azilului.
De asemenea, tratatul prevede instalarea unui sistem integrat de gestionare a frontierelor externe şi a întăririi puterilor Agenţiei de supraveghere a frontierelor Uniunii (Frontex).
Mijloacele de lupta a Uniunii europene împotriva imigraţiei ilegale si traficului cu fiinţe umane sunt sensibil întărite. Deciziile urmează a fi luate prin procedura de codecizie, ceea ce va permite crearea unei politici comune a Uniunii.
În materie penală, adoptarea regulilor minimale care definesc infracţiunile şi sancţiunile pentru un număr de crime transfrontaliere (terorism, trafic cu droguri, spălare de bani, exploatare sexuala a femeilor, criminalitatea informatica, etc) se va face tot prin majoritate calificată.[8]
În context, este recunoscuta existenţa Oficiului European de poliţie (Europol) care sprijină acţiunea politiilor naţionale în colectarea şi analizarea informaţiilor şi care poate să coordoneze, să organizeze şi să realizeze operaţiuni comune împreuna cu poliţiile naţionale.
C.2. O Uniune Europeană a justiţiei
Prin consolidarea principiului recunoaşterii reciproce, Tratatul de la Lisabona stabileşte o cooperare întărită în plan judiciar în materie civilă şi penală. [9] Noile măsuri vizează:
– cooperarea în domeniul obţinerii de probe;
– accesul efectiv la justiţie;
– cooperarea între autorităţile judiciare ale statelor membre în cadrul urmăririlor penale şi a executării deciziilor;
– stabilirea unor reguli şi proceduri pentru asigurarea recunoaşterii tuturor formelor de judecată şi de decizie judiciară în cadrul Uniunii.
Tratatul prevede posibilitatea creării unui Parchet European. [10] Acesta va fi competent pentru cercetarea, urmărirea şi trimiterea în judecată a autorilor infracţiunilor. Prin Tratat acţiunea Parchetului este limitată la infracţiuni care aduc atingere intereselor financiare ale UE. Prin decizie luata prin unanimitate, Consiliul European va putea extinde competenţa Parchetului la lupta împotriva criminalităţii grave care cunoaşte din ce în ce mai mult, o dimensiune transnaţională (terorism, trafic de fiinţe umane, trafic de droguri). În momentul când va fi instalat Parchetul European, organismul Eurojust, dotat în prezent cu puteri de coordonare, va avea posibilitatea sa propună declanşarea urmăririlor care, în prezent, depinde de decizia autorităţilor naţionale.
[1] În cadrul articolelor K şi K.1.
[2] Tratatul CE a introdus articolul 100 c
[3] La Art.2
[4] Fundamentat pe Articolul K.9, TUE Maastricht
[5] Cf. Titlului IV, art. amendat K.1-d, devenit art. 29 TUE.
[6] TUE, Art 29 şi 31
[7] TFUE, Art. 77-80
[8] TFUE, Art. 83
[9] TFUE, Art.81 şi Art. 82 (1) (a).
[10] TFUE, Art. 85 nou
