1. Conceptul de guvernanţă
Conform lui A. Pagedon prima utilizare a termenului de guvernanţă în sensul actual, aparţine Băncii Mondiale, care într-un raport din 1989, privind dezvoltarea economică în ţările africane, scria despre o „criză a guvernanţei”, privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv actul guvernării de către statele constituite în ţările post-coloniale, împreună cu organismele economico-financiare internaţionale şi cu alţi agenţi economici, lăsând să se înţeleagă faptul că este necesară o nouă structurare a relaţiilor internaţionale astfel încât între state, între organizaţiile internaţionale (mai ales cele cu atribuţii economico-financiare), societăţile civile, întreprinderile şi societăţile multinaţionale să se stabilească raporturi prin care economia şi finanţele acestor ţări să fie bine gospodărite. Banca Mondială încerca astfel să introducă o depolitizare şi o dezideologizare a economiei şi finanţelor, prezentate ca elemente ale oricărei societăţi moderne care trebuie să funcţioneze bine, eficient şi integru, oricare ar fi forţele politice aflate la guvernare, oricare ar fi structura valorilor culturale ale unei ţări.
Pierre de Senarecles consideră că relaţiile internaţionale sunt marcate de transformări profunde, de apariţia unor raporturi noi între agenţi noi, de tendinţe de evoluţie pe care aparatul categorial tradiţional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaşezarea rolului statului, afirmarea proceselor de integrare regională, sfârşitul Războiului Rece şi tendinţele de globalizare şi mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a stăpâni, de a regla noile relaţii pe care le impune întâlnirea unor proiecte de interes larg. Dezintegrarea URSS, prăbuşirea regimurilor comuniste, creşterea rolului întreprinderilor multinaţionale şi accelerarea mondializării, evoluţiile modurilor de producţie, creşterea tehnicilor internaţionale, progresul exploziv al sistemelor de informaţie şi comunicare, deregularizarea schimburilor de pe pieţele monetare şi financiare au sporit interdependenţele la scara ţărilor dezvoltate, dar şi la scara globului. Astfel vechile clasificări geopolitice nu mai au valoare, nu mai pot explica dinamica globalizării pieţelor, creşterea economică rapidă, descompunerea şi recompunerea unor tipuri de solidarităţi colective. Au apărut procese noi – războaie etnice şi religioase, probleme umanitare – care cer noi soluţii globale. Încercarea de a întări vechile mecanisme instituţionale internaţionale (ONU) a dovedit faptul că în faţa unor situaţii anarhice ele sunt inoperante.
Guvernanţa a fost pentru mulţi autori conceptul salvator care să pună în evidenţă un nou mod de a soluţiona problemele internaţionale înglobând vechile formule ale guvernării pentru a propune un prioect de ordine internaţionale, de pace şi dezvoltare, realizate prin aportul unui cât mai mare număr de actori, chair dacă guvernanţa nu este încă bine definită. P. de Senarcles scrie că „guvernanţa traduce ideea că guvernămintele statelor nu au monpolul puterii legitime, că există alte instituţii şi actori care contribuie la menţinerea ordinii, participând la reglarea economică şi socială”. Aceasta deoarece mecanismele de gestiune şi control al afacerilor publice implică un nivel local, naţional şi regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice mai mult sau mai puţin ierarhizate, de întreprinderi, grupuri de presiune private, mişcări sociale faţă de care guvernele nu au monopolul funcţiilor de comandă şi arbitraj politic. Funcţiile de organizare, conducere şi negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaţii guvernamentale şi neguvernamentale, de întreprinderi private şi de mişcări sociale, care contribuie cu toate, în ansamblu la anumite forme de reglare politică, economică şi socială la nivel naţional şi internaţional. Atunci când în numele guvernanţei se încearcă o teoretizare a proceselor pe care le exprimă, demersurile doresc să depăşească anumite percepte ale realismului politic, să treacă dincolo de abordarea relaţiilor internaţionale ca raporturi de forţă, pentru a pune în evidenţă rolul vieţii societăţilor, respectiv a „organismelor lor instituţionale” care îşi asumă intervenţii în orientarea comportamentelor statelor. Deşi nu există o putere de coerciţie, asemănătoare statului în plan intern, în viaţa internaţională nu domină anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri: numeroşii actori, existenţi în prezent, recunosc reguli ale jocului, acceptă o serie de obligaţii, urmează cerinţele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles scrie că acest neo-instituţionalism este inspirat de anumite lucrări asupra fenomenului birocraţiei, asupra culturii organizaţiilor, interesându-se mai puţin de mandatele organizaţiilor şi mai mult de practicile pe care ele reuşesc să le impună până la urmă. Pentru Oran Young baza unei bune guvernanţe o constituie ansamblul de instituţii, legi, proceduri şi norme care permit oamenilor să-şi exprime preocupările şi să lupte pentru apărarea intereselor lor într-un contex relativ previzibil şi echitabil. Structruile internaţionale nu reflectă numai ierarhiile de putere, ci şi interacţiunile dintre variaţii agenţi care au aşteptări, obiective, interese şi preferinţe pe care şi le urmăresc împreună cu guvernămintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanţa aparţine categoriei regimurilor, accentuând asupra necesităţii cunoaşterii actorilor, a interdependenţei complexe care îi leagă şi în acelaşi timp îi obligă să se supună unei logici utilitare şi pragmatice, unei confruntări a mizelor, printr-o negociere care să degajeze consensul, să faciliteze cooperarea şi să stopeze eventualele conflicte.
Guvernanţa îşi defineşte natura şi practicile în afara puterii statului care este redus la rolul de partener al celorlalţi actori; menirea lui ar consta în identificarea problemelor şi funcţiilor în dezvoltarea cărora este interesată o colectivitate, în integrarea şi reglementarea globală a înfăptuirii lor şi responsabilizarea celor ce îşi asumă soluţiile. La scară locală guvernanaţa poate soluţiona problemele unei comunităţi solicitând puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să ducă la o ameliorare a condiţiilor de viaţă ale oamenilor, la scară internaţională, rolul statelor în gestionarea problemelor comunităţii proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivel macro-social. De aici ideea unor analişti pentru care guvernanţa este un ghid al orientării conduitelor viitoare în relaţiile sociale naţionale şi internaţionale, între ele precum şi între ele şi sistemul statal, care s-a elaborat pe „modelul” occidental dar nu este sigur că el se va confirma în evoluţia viitoare.
În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de integrarea greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a unui echilibru funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale. Senarclens consideră că în relaţiile internaţionale s-au produs importante schimbări – de jocuri, de actori, de finalităţi şi de reguli – care propun dislocarea înţelesurilor vechi date organizării relaţiilor internaţionale, dar pe care guvernanţa nu le poate substitui. Este recunoscută amploarea proceselor de globalizare, dar refuză ideea statului planetar care aşează oamenii – prin reţeaua informaţională – în raporturi de proximitate. Integrarea economică mondială a dus la multiplicarea agenţilor scenei internaţionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru că odată cu el (împreună sau împotriva lui) activează organizaţii, întreprinderi, experţi, asociaţii care se manifestă în numele unor societăţi civile, generând o cooperare transnaţională cu reţele specifice, care nu mai sunt controlate de către guverne, dar cu care se află într-o strânsă interdependenţă. Guvernele sunt în situaţia de a negocia cu aceste reţele soluţii la probleme sectoriale importante pentru societăţile civile proprii. Statele trebuie să negocieze nu numai între ele ci şi cu agenţi exteriori sau interiori, poziţionaţi ca actori ai raporturilor internaţionale, care diminuează rolul organizaţiilor internaţionale tradiţionale cum este ONU. În acest nou cadru al relaţiilor internaţionale marile puteri – generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernanţă – nu le acordă acestora prea mare importanţă, fie pentru că diplomaţia lor este greoaie, ineficientă, fie pentru că structurarea lor este întemeiată pe principiul egalităţii statelor – ineficient şi nerealist în optica teoreticienilor guvernanţei. Oricât de amplă ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea planetară a modernităţii sunt risipite de constatarea că 2-3 institiţii şi câteva centre de afaceri (10) stimulează şi controlează activităţile economice de vârf, în timp ce zone ale globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie că mondializarea coincide cu persistenţa şi deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractură, societăţi întregi fiind abandonate în stare de subdezvoltare, neintegrate, nesincornizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectivă, menţinerea păcii sau dezvoltarea economico-socială devin doar pentru câteva zile subiecte mediatizate dacă marile puteri doresc acest lucru şi intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticată. Slăbiciunea statelor de acest fel, care nu au o bază economică, unde capacităţile administrative sunt reduse iar raporturile politice nesupuse exigenţelor modernităţii, unde apar violenţe civile, conflicte regionale, deplasările de populaţie şi dominaţia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi în nici un caz un argument al guvernanţei.
Pentru multe părţi ale globului guvernanţa este un concept fără acoperire pentru că acolo acţiunile nonguvernamentale sau de tip tradiţional nu soluţionează nimic. Acolo sunt doar reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie racordată la exigenţele mondiale parţial, guvernanţa nu poate decât să genereze respingere pentru că politicile liberale le comandă la asumarea unei competiţii pe care nu o pot susţine. În ambele situaţii reacţia internă este de respingere a guvernanţei şi odată cu ea, a multiplicării relaţiilor cu ţările dezvoltate. Relaţiile internaţionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin discrepanţe, între un număr redus de state dezvoltate şi un mare număr de ţări care se confruntă cu grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-şi păstra identitatea colectivă şi a-şi asigura un trai decent. Miza guvernanţei asupra mecanismelor de piaţă, ca regulator al schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicţii pe care le va genera: între sectoare care se vor dezvolta şi altele care vor decădea, între bogaţi şi săraci, între producţie şi consum.
Senarclens consideră că vor avea loc schimbări în relaţiile internaţionale, deoarece multiplicarea raporturilor dintre oameni în societatea internaţională are un grad real de obiectivitate, chiar dacă nu şi cadenţa cerută de guvernanţă. „Această evoluţie nu va altera esenţa politicului, care cuprinde raporturile de autoritate şi putere, instituţiile şi procedurile pentru arbitrarea conflictelor; nu va împieta asupra valorilor şi necesităţii repartiţiei mai echitabile a resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciţie pentru a asigura securitatea şi a apăra legăturile de solidaritate ale marilor comunităţi. Ierarhiile de putere, spaţiile de solidaritate, identităţile colective, frontierele şi instituţiile delimitând şi structurând schimburile între societăţi nu sunt niciodată imuabile; ele evoluează constant. Statele-naţiuni se dezagregă câteodată, pot forma confederaţii, federaţii sau pot inventa forme instituţionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele inerente esenţei politicului nu au cu toate acestea nici o şansă de a se dizolva durabil într-o guvernanţă de natură tehnocratică şi administrativă”.
Relaţiile internaţionale actuale evidenţiază faptul că asistăm la căutarea unui model explicativ care să surprindă actualele procese şi tendinţe ce ne marchează, de a cuprinde conceptual o realitate care „se face” într-un ritm ameţitor. Scena internaţională nu mai este dominată constant de un anumit tip de probleme, pentru că agenda lor este variabilă, modalităţile de soluţionare trebuind să se primenească necontenit, după o logică a discontinuităţilor accelerate, în care reperele de altădată se diluează fără a aduce în urma lor puncte de sprijin pentru acţiunile colective, reguli de joc pe care să le respecte toţi actorii. În esenţa lor, relaţiile internaţionale rămân ceea ce au fost mereu: schimburi între comunităţi umane, între oamenii care le alcătuiesc, structuraţi societal, cultural şi instituţional. Relaţiile internaţionale actuale stau sub semnul unor tendinţe contrarii de evoluţie, obligând societăţile şi conducătorii lor la operarea cu opţiuni, nu totdeauna uşor de luat. Astfel procesele de globalizare şi mondializare sunt însoţite de cele ale regionalizării, într-un mers când simultan când ciclic, alternativ. În faţa pierderii reperelor colective, a iruperii societăţilor în arena internaţională, a dificultăţilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaţii viabile ale faptelor, numeroşi teoreticieni şi oameni politici se întorc spre statul-naţiune, ca factor central, ca punct de sprijin în măsură să structureze acţiunile societăţilor, atât în planul vieţii lor interne cât şi în angajamentul lor în relaţiile internaţionale. Aceleaşi procese generează însă convingerea altora că statul naţional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurării conduitelor colective, el trebuind să lase loc unor micro sau mediostructuri, mai apte să angajeze acţiunea subsidiară faţă de comunităţi cu goemetrie variabilă şi solidarităţi plurivalenţate. Trebuie căutată formula cea mai bună pentru a echilibra cele două tendinţe, ele punând în discuţie optimul integrării colective a oamenilor şi prin acesta al schimburilor reciproce, al participării lor la o viaţă internaţională care îi „leagă” tot mai strâns, în reţele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al colectivităţilor locale, apoi al identificărilor comunitare, până la scara mondială. Astfel, trebuie găsite posibilităţile factorilor politici, instituţionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum şi la scară globală, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pusă în discuţie problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societăţile le vor pune în lucru, compatibilizate la scară planetară, răspunzând la întrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de aici să se stabilească cele dezirabile? Aceste modele vor trebui să echilibreze tendinţele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui „guvernământ” mondial, expresia aceasta însemnând că omenirea are nevoie de o reglementare minimă, dar de cuprindere universală, a comportamentelor tuturor actorilor săi. În măsura în care relaţiile internaţionale angajează tot mai multe domenii de activitate umană şi colectivităţi din ce în ce mai ample, acţiunea unui agent în cadrul lor este dependentă şi are consecinţe în sfere şi la nivele deseori greu de anticipat. Responsabilizarea conduitelor în relaţiile internaţionale devine indispensabilă structurării lor sub semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului şi păcii între oameni. Multiplicarea şi diversificarea raporturilor dintre oameni la scară planetară sunt însoţite de o sporire a respectului reciproc, de o dorinţă de cunoaştere a valorilor „celuilalt”, de un efort de a raţionaliza fluxurile care leagă comunităţile umane între ele.
Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de înscriere a diverselor societăţi particulare şi a oamenilor care le compun în efortul general al omenirii de a progresa, de a-şi satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleaşi pentru toţi. Este clar faptul că roadele civilizaţiei ştiinţifice-tehnice, odată răspândite la scară planetară, vor apropia modurile de viaţă şi de gândire ale oamenilor iar relaţiile lor multiplane vor spori interdependenţele; dar este la fel de clară dorinţa lor de a-şi păstra specificul identitar, de a-şi asuma, în multitudinea fluxurilor în care sunt prinşi, „partea lor de cer”. Pentru diverse domenii ale relaţiilor internaţionale sunt deja puse în lucru formule ale unei reglementări, regionale sau globale, sunt create cadre instituţionale şi normative care se întreţes, se întrepătrund, ceea ce ne oferă baza unui anumit optimism privind capacitatea idealului de a însufleţii construirea unei lumi a păcii.
2. Extindere şi guvernanţa Uniunii Europene: Extindere, rationalism, constructivism “return in Europe”
De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană
Consiliul European de la Strasbourg, din 8-9 decembrie 1989, pe baza raportului elaborat de „grupul Guigon“, a constatat că majoritatea simplă era întrunită pentru
convocarea Conferinţei Interguvernamentale al cărei rol era revizuirea tratatelor anterioare. Lucrările Conferinţei au trebuit însă amânate la cererea cancelarului Helmuth Kohl, aflat în plină campanie parlamentară (Gerbet 1994: 438). Cu toate acestea, până la deschiderea lucrărilor Conferinţei, o serie de măsuri necesare primei etape a UEM au fost puse în aplicare. Liberalizarea totală a capitalurilor a devenit efectivă în opt ţări.
Constatăm totodată o întărire a politicii economice în cadrul Consiliului de Miniştri şi o cooperare a băncilor centrale în domeniul monetar, datorată mai ales lărgirii
atribuţiilor guvernatorilor. Conferinţa Interguvernamentală nu se putea mărgini doar la un tratat privind UEM. Din punct de vedere instiuţional, crearea UEM presupunea un transfer de competenţe de la nivelul parlamentelor naţionale către instituţiile de la
Bruxelles, unde poziţia dominantă o avea Consiliul de Miniştri, un organism interguvernamental. De la Comunitatea Europeană la Uniunea Europeană.
3. În căutarea „Marii Europe“ sau „cealaltă Europă“
Falimentare economic, măcinate de concurenţa eli-telor interne, depăşite de concurenţa tehnologică cu lumea apuseană, regimurile comuniste au căzut rând pe rând. Căderea lor a fost accentuată de perestroika lui Gorbaciov din anii 1985-1989, pregătită anterior de Andropov, cel care a organizat „incubatoarele perestroikăi“ (Thom 1996: 49). Disoluţia regimurilor comuniste a atras după sine şi sfârşitul celorlalte structuri ale blocului de Est, precum Consiliul de Ajutor Economic Reciproc (CAER) (9-10 ianuarie 1990) şi Pactul de la Varşovia (25 februarie -1 iulie 1991).
Dornice de libertate şi de „reîntoarcerea în Europa“, statele din Europa Centrală au refuzat să participe la proiectul gorbaciovist al „Casei Comune Europene“, având şi sentimentul că erau, în acelaşi timp, excluse din Piaţa Unică Europeană (Rupnik 1990: 362).
Primii paşi care s-au făcut în direcţia apropierii celor două Europe au fost marcaţi de activitatea Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa (CSCE), singura organizaţie europeană care reunea state europene occidentale, Statele Unite şi Canada, precum şi fostele ţări socialiste (mai puţin Albania) (Ghebali 1989).
În faţa noii realităţi, CSCE devenită, în 1994, Organizaţia Pentru Cooperare şi Securitatea în Europa (OSCE), s-a dovedit incapabilă să ofere soluţii. Dintr-un organism paneuropean, la care participau SUA şi Canada, OSCE s-a transformat într-o organizaţie europeano-ame-ricano-asiatică, structurată pe principii interguvernamentale,
fără nici o posibilitate de intervenţie efectivă în zonele „calde“ ale Europei (Ghebali 1996: 637).
Pentru a da un răspuns provocărilor mediului internaţional, Consiliul Atlanticului de Nord (7-8 noiembrie 1991) va propune, la iniţiativa Statelor Unite şi a Germaniei, crearea unui Consiliu de Cooperare Nord-Atlantică, un forum de consultări ce regrupa toate statele provenind din cele două alianţe (NATO şi Pactul de la Varşovia), destinat să întărească „securitatea şi cooperarea de la Vancouver la Vladivostok“ (Guilhaudis 1993: 147). Consiliul de Cooperare Nord-Atlantică nu era o organizaţie internaţională, ci doar o instanţă de dialog şi de consultare cu privire la chestiuni politice legate de securitate şi, eventual, un cadru pentru cooperările practice. Organizaţia care va juca un rol important în apropierea celor două Europe va fi, fără îndoială, Consiliul Europei, un puternic mijloc de unificare în jurul principiilor occidentale.
Statutul fiecarui membru era marcat de „respectabilitate“, semn că noul stat membru a rupt-o cu trecutul şi, în acelaşi timp, se angaja să respecte principiile drepturilor fundamentale ale omului, condiţie importantă şi necesară pentru asocierea statelor central şi est-europene la Uniunea Europeană. Nu întâmplător, aceste state vor considera Consiliul Europei ca „anticamera“ de intrare în structurile comunitare.
Declaraţia comună a lui François Mitterrand şi Helmuth Kohl, din 20 aprilie 1990, în favoarea accelerării construcţiei politice a Celor 12 a deschis calea spre mult aşteptata Conferinţă Interguvernamentală, un pas important spre dezbaterile federaliste de la începutul anilor ’90. Cei doi au propus, într-o declaraţie comună, convocarea a două con-ferinţe, una vizând uniunea politică, iar cealaltă UEM. În ciuda poziţiei contrare a premierului britanic Margaret Thatcher, care refuza orice proiecte cu tentă supranaţio-nal-federală, cei doi au reluat ideile într-un text comun din 6 decembrie 1990. Ei s-au pronunţat pentru o lărgire a competenţelor Comunităţii în domenii precum mediul, sănătatea, politica socială, energia, cercetarea, tehnologia, protecţia consumatorilor, afaceri in-terne, justiţie şi cetăţenie comună. Se preconiza o reformă instituţională, creşterea rolului Parlamentului European, asocierea strânsă a parlamentelor naţionale (Franţa) şi a celor regionale (Germania) la procesul de decizie comunitară. Pentru creşterea eficacităţii se punea accent pe întărirea rolului Consiliului European şi gene-ralizarea regulii majorităţii. S-a făcut, totodată, referire la o politică externă şi de apărare comună extinsă la toate domeniile, la un rol acordat Uniunii Europei Occidentale în procesul construcţiei unui stat european puternic.
Noua Comunitate cupridea în plus, începând cu 3 octombrie 1990, încă cinci landuri germane care vor beneficia de un „plan comunitar de subvenţii“ (trei miliarde de ECU, în trei ani, o cincime din cheltuielile structurale ale CEE).
