Reformarea sectorului de securitate din Republica Moldova

Pe parcursul anilor de independenţă a Republicii Moldova, a fost, gradual şi în conformitate cu normele şi principiile democratice, stabilită o anumită diviziune a competenţelor între instituţiile statale responsabile de securitatea naţională. Parlamentul şi-a îndeplinit sarcinile în aprobarea principiilor şi priorităţilor pe termen lung a politicii externe şi de securitate, prin adoptarea Doctrinei Militare şi a Concepţiei Securităţii Naţionale.

Celălalt important rol constituţional al legislativului, după cum este con­trolul şi ajustarea politicii, strategiei securităţii naţionale, procesul de elabora­re/adaptare a bugetului, a demonstrat, din păcate, mai puţin succes. Din punct de vedere strategic, activitatea obişnuită a comisiilor parlamentare, în ceea ce priveşte apărarea, securitatea naţională şi de politica externă, nu este marca­tă de reuşite. Oricum, şedinţele şi discuţiile obişnuite în cadrul comitetelor respective au contribuit la creşterea nivelului de transparenţă a procesului de luare a deciziilor.

În termenii relaţiilor militar-civile, principiul controlului democratic asu­pra forţelor armate a fost recunoscut ca o regulă pentru jocul democratic par­ţial instituţionalizat. Pe parcursul anilor de independenţă, societatea moldove­nească a câştigat o nouă experienţă în democratizarea relaţiilor dintre forţele armate şi societatea civilă. Au fost depuse eforturi pentru a trezi conştiinţa publică cu privire la planificarea apărării naţionale şi aprobarea bugetului militar. Am putea afirma că există deja o înţelegere la nivel de societate a ne­cesităţii de a asigura răspunderea forţelor militare, serviciilor de securitate şi organelor ocrotirii normelor de drept în faţa autorităţilor publice. Multe mai rămîn de făcut în anii următori.

Lipsa tradiţiilor democratice pe de o parte şi crearea armatei naţionale practic „de la zero”, pe baza corpului de ofiţeri transferaţi din fostele armate ale URSS sunt până în ziua de azi o adevărată provocare pentru societate. Cu toate acestea, testul real pentru controlul civil încă urmează odată cu imple­mentarea în practică a restructurării şi ajustării întârziate a forţelor armate la noile ameninţări reale şi la cooperarea dinamică cu noul sistem de securitate cooperativ în Europa. În acest context, liderii militari au făcut eforturi să pro­tejeze sistemul militar, bazându-se în mare măsură pe experienţa din trecut şi fiind tentaţi să menţină şi să se sprijine pe infrastructura veche şi modalităţile de organizare militară. Aceste tendinţe au fost întărite de experienţa democra­tică limitată a forţelor militare şi, de asemenea, de lipsa competenţei şi pricepe­rii guvernelor civile, care s-au schimbat prea des între 1991-2001.

Doctrina militară stipulează că instituţiile şi unităţile Armatei Naţionale ale Republicii Moldova pot fi utilizate în scopul asistării gărzilor de frontieră şi a trupelor interioare („carabinierii”) pentru protecţia populaţiei contra violenţei armate, localizarea şi blocarea conflictelor potenţiale, prevenirii ciocnirilor ar­mate, protecţia armată a obiectelor importante şi a unităţilor civile, pentru lichi­darea consecinţelor calamităţilor naturale, toate în conformitate cu legislaţia.

În unele cazuri, Forţele Armate pot fi folosite pe timp de pace, cu scopul de a asigura securitatea militară a statului. Conform Conceptului securităţii na­ţionale, aprobat de către Parlament, principalele sarcini ale securităţii milita­re includ, pe lângă apărarea statului împotriva agresiunii externe, localizarea conflictelor armate şi neutralizarea activităţii militare ilegale din vecinătatea imediată a statului, asistenţă oferită organelor de stat şi unităţilor în timpul implementării misiunilor care au ca scop restabilirea securităţii naţionale.

Concepţia reformei militare, aprobată de către Parlament în anul 2002, stabileşte condiţiile în care Forţele Armate pot fi implicate în situaţiile men­ţionate mai sus. Concepţia stipulează că, în timpul crizelor, Forţele Armate pot participa, potrivit legislaţiei, la: prevenirea acţiunilor destabilizatoare, neutrali­zarea elementelor teroriste şi ale altor grupări armate ilegale, prevenirea prolife­rării armatelor convenţionale şi de distrugere în masă, intervenţia în situaţii de criză cu scopul de a proteja cetăţenii şi infrastructurile de stat de bază. Forţele armate pot fi folosite de asemenea în cazul calamităţilor, distrugerilor şi cata­strofelor naturale, la solicitarea guvernului. Restricţia de bază la acest capitol se conţine în Legea privind forţele armate ale Republicii Moldova, care îi oferă Parlamentului dreptul special de a limita utilizarea forţelor armate în situaţiile care nu sunt direct legate de apărarea şi protejarea statului. În cazul stărilor ex­cepţionale, este necesar ca Preşedintele Republicii Moldova să emită un decret care autorizează utilizarea expresă a forţelor armate. Există totuşi o oarecare neînţelegere în ceea ce priveşte asemănarea stipulărilor legale care determină „situaţia excepţională” şi noţiunea constituţională de „stare de urgenţă”.

Un aspect frecvent neglijat al controlului democratic asupra forţelor armate din Moldova este dacă guvernul dispune de competenţa de a decide şi a imple­menta o reformă a sectorului de securitate, orientînd cursul reformei militare. Mai exact, aceasta este problema statului slab, care încă nu este în stare să dez­volte instituţii adecvate de expertiză civilă în problemele de apărare necesare pentru a asigura un echilibru şi a oferi sfaturi competente şi adecvate. Succesiu­nea rapidă a guvernelor în Moldova, ca şi în majoritatea ţărilor din Europa de Est, a contribuit la această lipsă de expertiză. În cazul în care guvernele apelează la organele militare pentru consultanţă în problemele de apărare, atunci, de fac-to, forţele armate sunt acelea care decid efectiv politica, nu guvernul. Această situaţie este valabilă şi pentru Republica Moldova, în ciuda existenţei pe hârtie a unei legislaţii complexe în materie, a ceea ce pretinde să fie mecanisme adecvate pentru control democratic.

Pe de o parte, problemele instituţionale şi ale elaborării legilor, proiectarea şi aprobarea noilor acte normative şi redefinirea limitelor de responsabilitate ale organelor militare şi ale structurilor de securitate au fost cu succes rezolva­te. În timp ce noile structuri şi instituţiile puterii publice au apărut destul de repede, create pe baza deciziilor luate de către organele legislative, se pare că o schimbare de atitudine ia mai mult timp decât o schimbare instituţională sau legală. Activitatea efectivă a instituţiilor şi a procedurilor securităţii naţionale poate fi asigurată odată cu o schimbare importantă de atitudine, cu achiziţio­narea normelor şi valorilor de către cetăţeni şi organele militare conştiente de normele existente şi verificate a ţărilor cu o experineţă democratică bogată.

Republicii Moldova, ca şi multor alte ţări din Europa de Est, îi este greu să evalueze modele de succes pe relaţia militar-civilă ca urmare a ritmului lent de reformare a sistemului de securitate naţională. De aceea, analiza obiective­lor stării curente de democratizare a armatei naţionale în general şi a relaţii­lor militaro-civile în particular este foarte importanta pentru Moldova, mai ales luând în consideraţie şi necesitatea de a asigura cooperarea eficientă între agenţiile responsabile. Dorinţa elitei politice şi a puterii de guvernare de a plasa Republica Moldova într-un context politic, instituţionalizat european şi de a în­cheia în viitorul apropiat procesul de tranziţie spre democratizarea economiei de piaţă creează precondiţii bune pentru îndeplinirea acestui obiectiv.

Agenda de reformare a sectorului de securitate, descrisă în Concepţia refor­mei militare, descrie un set de obiective concrete, pe care Guvernul şi ministe­rele relevante trebuie să le atingă. Rămâne neclară doar problema agentului de implementare, instituţia de stat care va avea responsabilitatea de a coordona procesul de implementare a reformei. Conform Concepţiei, Preşedintele sta­tului şi preşedinţia trebuie sa-şi asume rolul principal, atrăgând Guvernul şi restul agenţiilor statului în proces. Problema este că, în lipsa unui mecanism capabil să-i permită Sefului statului şi aparatului său sa transpună în practi­că ideile principale ale reformei şi să monitorizeze procesul implementării ei, legislaţia nu poate fi implementată. Consiliul Suprem de Securitate nu este o instituţie instrumentală şi nu dispune de resurse umane sau logistice pentru a putea juca un rol decisiv în acest sens. Mai mult, RSS nu este o prioritate pentru actuala majoritate parlamentară, care se concentrează exclusiv pe pro­bleme legate de stabilizarea situaţiei economice şi sociale în ţară.

Ministerul Apărării poate juca, în acest context, un rol-cheie, dar există şi riscul că acest organism să încerce a-şi satisface propriile interese, fără dorinţa de a coopera şi fără a atrage atenţia cuvenită intereselor altor structuri ale pu­terii publice implicate în reformă. Totuşi, faptul că armata va fi ţinta principală a reformei sectorului de securitate, justifică rolul special acordat Ministerului

Apărării. În acelaşi timp, din cauza lipsei unor mecanisme de control, forţele armate ar putea constitui o ameninţare pentru guvernarea democratică şi pot sa consume mult mai multe resurse decât orice alt beneficiar al reformei. O altă prioritate-cheie a RSS este ca forţele militare să nu depăşească atribuţiile stabilite de legislaţie.

O poliţie eficientă, condusă şi administrată de persoane civile este un alt element esenţial pentru stabilirea condiţiilor necesare pentru asigurarea ordinii publice şi întărirea stabilităţii economice şi sociale. Aparent există o tentaţie irezistibilă a majorităţii politice de a controla „politic” forţele de poliţie sub control politic total, cu scopul de a le folosi în lupta cu opoziţia radicală. În acelaşi timp, poliţia este infiltrată de elemente ale crimei organizate, creând astfel, antagonisme iminente între poliţie şi populaţie. Întărirea instituţiilor poliţieneşti, conform cerinţelor democratice, este un element primordial al re­formei sectorului de securitate în situaţia curentă.

Reforma justiţiei nu a fost încheiată în Moldova. Fiind un element de ma­ximă importanţă pentru tranziţia democratică, această reformă a fost plasată, de către Consiliul Europei, pe lista priorităţilor-cheie pentru monitorizare. Procesele judiciare sunt frecvent politizate şi invadate de influenţa factorilor politici. Procesele în instanţă sunt adeseori amânate, iar corupţia e endemică. Sistemele judiciare şi penale efective şi imparţiale pot juca un rol important în reducerea crimei şi consolidarea justiţiei şi stabilităţii sociale. Dezvoltarea sis­temelor judiciare şi penale şi încurajarea reformei în aceste domenii trebuie să fie o prioritare şi pentru RSS. Este evident că reforma sectorului de securitate presupune schimbări radicale în domeniul calităţii guvernării. Problemele cu care Moldova se confruntă astăzi sunt în mare măsură rezultatul guvernării de joasă calitate şi a incapacităţii de a răspunde noilor provocări, în general, şi noilor riscuri şi ameninţări, în special.

Progresele survenite în abordarea conceptuală a problemelor cu care se confruntă acest sector nu sunt urmate întotdeauna de activităţi concrete. Iner­ţia abordărilor vechi şi tendinţele conservative se observă în procesele de luare a deciziilor în domeniul apărării şi securităţii. Există câteva elemente a refor­mării securităţii naţionale esenţiale pentru Moldova. Primul – consolidarea controlului şi administrării civile a forţelor armate şi al celor de securitate prin ridicarea profesionalismului celor din urmă şi sporirii gradului răspunderii lor în faţa structurilor civile. O implicare mai profundă a structurilor civile în dezvoltarea politicii de securitate şi administrarea civilă a structurilor mi­litare şi de securitate este, incontestabil, un element cheie pentru o guvernare responsabilă în acest sector.

Competenţa şi profesionalismul expertizei civile, deasemenea, instituţiile civile independente pot să asigure un management civil structurilor militare şi de securitate care ar funcţiona în conformitate cu normele şi principiile de­mocratice. Însă, calitatea joasă a expertizei şi controlului civil este unul din cele mai mari obstacole în calea stabilirii unei bune guvernări în sectorul de securitate şi asigurării management-ului civil de bună calitate. Agenda RSS, în acest aspect, ar trebui să includă:

• întărirea expertizei civile în ministerele apărării, afacerilor interne, al justiţiei şi în serviciile speciale, pentru a asigura formarea experţilor şi a pune baza transferului cunoştinţelor;
• sporirea împuternicirilor de luare a deciziei şi competenţa comitetelor parlamentare care monitorizează apărarea, afacerile interne, poliţia şi serviciile secrete;
• dezvoltarea unui model de funcţionare efectivă a relaţiilor civil-mili-tare şi a supravegherii democratice a sferei militare, în concordanţă cu normele democratice;
• încurajarea unei participări competente a publicului interesat, inclusiv al unor instituţii independente de cercetări (think tanks) specializate în problemele apărării şi securităţii naţionale şi care vor lucra în con­tact direct cu structurile de luare a deciziilor.

Al doilea, sporirea nivelului de transparenţă în domeniile planificării, ad­ministrării şi elaborarea bugetului sectorului de securitate. Forţele militare, dar, în special, cele de securitate sunt, în general reticente în comunicarea cu societatea civilă. Pe lângă aceasta, posibilităţile de a forma specialişti care ar de­veni experţi, sau analişti independenţi, sunt limitate. Gradul scăzut de transpa­renţă creează tendinţe periculoase de politizare abuzivă şi folosire a serviciilor de securitate şi militare de către persoane cu funcţii publice sau de către grupări care controlează puterea. O astfel de situaţie poate să submineze pe termen lung stabilitatea unei ţări şi deasemenea, să pună la îndoială dezvoltarea democrati­că a ţării. Teoretic, astfel de situaţii sunt la discreţia Parlamentului Republicii Moldova. Categoriile concrete ale informaţiei referitoare la secretul de stat sunt stipulate în „Legea cu privire la secretul de stat”. Restul informaţiei poate să fie făcută publică fără riscul de a compromite securitatea statului. Practic, se face simţită inerţia timpurilor trecute: de a categorisi drept secretă mai multă infor­maţie decât este necesar conform standardelor stabilite de normele de drept.

Al treilea, este implicarea tot mai activă a societăţii civile în monitorizarea sectorului de securitate şi al apărării, a elaborării bugetului şi alocării resur­selor, şi în elaborarea politicii de securitate şi apărare a statului. Instituţiile şi organizaţiile sectorului asociativ au nevoie de o mai mare asistenţă din partea statului şi agenţiilor internaţionale pentru a putea juca un rol care le-ar per­mite să îndeplinească aceste funcţii. Monitorizarea eficientă cu participarea societăţii civile şi a mass-media poate să sporească eficienţa controlului ci­vil asupra instituţiilor sectorului de securitate. Aceşti paşi pot fi introduşi în agenda RSS. O transparenţă ridicată în elaborarea bugetelor şi mecanismele de audit perfecţionate pot reduce nivelul corupţiei şi îmbunătăţi administrarea resurselor în programele sectorului de securitate.

În al patrulea rând, extinderea cooperării internaţionale care promovează pacea şi securitatea regională şi sub-regională prin crearea de parteneriate ba­zate pe norme de securitate europene. Sectoarele guvernamentale şi non-gu-vernamentale pot, în cooperare, să joace un rol activ în acoperirea problemelor locale de securitate, pentru a evita proliferarea surselor de conflict regional. Promovarea mecanismelor regionale de conciliere şi dezvoltare a relaţiilor in­terstatale (după exemplul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est şi Parteneriatul pentru Pace al NATO) poate dezvolta buna înţelegere între gu­verne şi diminua riscul conflictelor. Mai multă atenţie, în acest sens ar trebui sa fie acordată societăţii civile.

În al cincilea rând, este necesar de a considera reglementarea conflictului şi transformarea lui post-conflictuală prin reintegrarea regiunii controlată de forţele separatiste din estul ţării drept o prioritate de securitate naţională. Nor­malizarea situaţiei în regiunea din estul Republicii Moldova ridică şi problema controlului asupra proliferării armelor uşoare. Aceste eforturi ar trebui urmate de măsuri concrete, orientate la sporirea controlului frontierelor ca parte in­tegrantă a programelor de dezvoltare a securităţii. Respectul pentru drepturile omului şi a supremaţiei legii poate fi asigurat de desfăşurarea unor programe de training pentru colaboratorii forţelor armate, de ordine şi ale securităţii, cu scopul de îi familiariza cu codul etic şi normele democratice relevante.